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Por una Administración más cercana a los administrados

Por una Administración más cercana a los administrados

A propósito de la delegación de facultades al Ejecutivo, el autor plantea propuestas para mejorar la Ley del Procedimiento Administrativo General y el régimen de Análisis de Calidad Regulatoria, a fin de permitir una mayor participación ciudadana en la elaboración de normas administrativas.

Por Erick Vargas Guevara

martes 11 de septiembre 2018

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El 19 de julio de 2018, se publicó en “El Peruano” la Ley 30823, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de gestión económica y competitividad, de integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad y de modernización de la Gestión del Estado, para lo cual brinda un plazo de sesenta (60) días calendario. Entre las materias delegadas, está la de modificar aspectos centrales del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (“TUO LPAG”) (aprobado por Decreto Supremo 6-2017-JUS), como lo son, entre otros: (a) el título preliminar; y (b) el procedimiento administrativo (art. 2, num. 5, lit. c.1).

Además, se delegan facultades al Ejecutivo para precisar los principios, efectos y alcances del Análisis de Calidad Regulatoria (“ACR”) (regulado por el Decreto Legislativo 13101), así como perfeccionar el marco institucional y los instrumentos que rigen el proceso de mejora de calidad regulatoria, como parte de un proceso integral y continuo (art. 2, num. 5, lit. c.2).

Nosotros consideramos que un punto importante a tocar en las reformas que apruebe el Ejecutivo consiste en garantizar una mayor y más efectiva participación ciudadana en la Administración; específicamente, mediante su incorporación al procedimiento de elaboración de reglamentos. Ello no solo incidiría en el régimen del TUO LPAG, sino también en el del ACR, en tanto que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (“OCDE”) -donde el Perú busca ingresar- recomienda, como parte de un ACR completo, la implementación de una etapa de consulta pública2. En tal sentido, esbozamos una serie de propuestas que apuntan a dicha finalidad.

Partimos del hecho que el TUO LPAG rige también para el procedimiento de emisión de reglamentos, en tanto que tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general (art. III T.P.), lo cual incluye la potestad reglamentaria.

En ese sentido, el principal artículo del TUO LPAG que prevé la posibilidad de participación de los administrados en la elaboración de normas administrativas es el 194, que establece que antes de aprobar normas administrativas que afecten derechos e intereses ciudadanos, la entidad debe abrir un período de “información pública”, para recibir –por los medios más amplios posibles– las manifestaciones sobre el asunto dentro de un plazo determinado. En el régimen del ACR, por su parte, no se prevé alguna disposición sobre participación ciudadana.

Por tanto, consideramos que debe perfeccionarse el régimen de participación ciudadana en la confección de normas administrativas, para lo cual proponemos lo siguiente:

a) La creación de una entidad única que se encargue de recibir todos los proyectos normativos provenientes de las entidades de la Administración, de publicarlos para comentarios, de recibir estos y de evaluarlos. El análisis de impacto regulatorio puede ser publicado conjuntamente con el proyecto, o ser elaborado una vez que se han evaluado los comentarios enviados por los interesados. Para este fin, puede emplearse la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria creada por el Decreto Legislativo 1310, que tendría que ser fortalecida con mayores competencias. Un buen modelo es el caso de México, donde se creó la Autoridad de Mejora Regulatoria3.

 

b) La creación de un portal web único donde se alojen todos los proyectos de reglamentos, al cual los ciudadanos puedan acceder registrándose con su DNI. Ello ocurre en la Unión Europea, en el marco del programa “Legislar mejor”4, donde uno puede registrarse incluso con su cuenta de Facebook.

c) La obligación de la Administración de, luego de recibir los comentarios de la ciudadanía, dar cuenta de que los ha tenido en consideración y motivar adecuadamente su decisión de rechazarlos o no, dejando constancia de ello en algún informe accesible al público.

 

d) La obligación de la Administración de convocar una audiencia pública, conjuntamente con la apertura del periodo de información pública, cuando se trate de proyectos de reglamentos que puedan incidir de forma sensible en los intereses de la ciudadanía (p.e. normas de defensa civil, creación de cargas y costos, etc.).

 

e) La habilitación de otros mecanismos que permitan que todos los ciudadanos sin acceso a internet puedan conocer el proyecto normativo. Así, adicionalmente a la publicación del proyecto en “El Peruano”, la Administración puede entregar volantes, recibir el apoyo de pregoneros o instalar pancartas. Es de precisar que la Ley 30793, Ley que regula el gasto de publicidad del Estado peruano, que consideramos inconstitucional, limita el campo de acción de la Administración al impedir que contrate publicidad con medios privados.

 

f) La creación de una etapa de “consulta”, tal como existe en la Ley 39/2015, Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de España, que se llevaría a cabo previo a las fases de audiencia e información pública. Así, antes de que exista un concreto proyecto de reglamento, la Administración pediría a los administrados su opinión acerca de: (1) si es oportuno o no elaborar una norma; (2) los problemas que podría afrontar; y, (3) las posibles soluciones5.

 

g) La posibilidad de que los ciudadanos puedan remitir sus propios proyectos de reglamentos a la Administración Pública. Actualmente, solo se ha regulado la posibilidad de comentar los proyectos ya propuestos por la entidad. El envío de propuestas normativas, que se da en los hechos aunque sin un marco normativo específico de respaldo, debería estar regulado para garantizar la igualdad entre los ciudadanos y evitar situaciones de conflicto de interés, contemplándose la obligación de que -una vez recibido- la entidad publique el proyecto para comentarios (de otros ciudadanos)6.

 

Creemos que, con la aprobación de estas propuestas, la Administración estaría más cerca del ciudadano; este, a su vez, se vería incorporado de forma más efectiva al quehacer estatal.

 1Que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa. Publicado el 30 de diciembre de 2016.

    2OCDE (2016). Política regulatoria en el Perú: uniendo el marco para la calidad regulatoria. París, Francia: OCDE. p.15.

    3Véase la Ley General de Mejora Regulatoria, publicada el 18 de mayo de 2018 en el Diario Oficial de México.

 4 Véase: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_es

    5Rebollo, M. (2016). Lección 8: La potestad reglamentaria. En: Rebollo, M., y Vera, D. (Dirs). Derecho Administrativo. Tomo I: Conceptos fundamentales, fuentes y organización (pp.223-263). Segunda Edición. Madrid, España: Tecnos.

   6Así, García señala que no es suficiente con reconocer la participación de los ciudadanos en la adopción de actos y disposiciones públicas promovidos por la Administración, sino que hay que dar un paso adicional y reconocerles el derecho a ejercer la iniciativa popular, proponiendo a la Administración actuaciones, decisiones y proyectos normativos. Véase: García, M. (2008). La participación ciudadana en la elaboración de disposiciones reglamentarias: participación funcional e iniciativa reglamentaria. Revista catalana de dret públic, 37, pp.442-460.

 

(*) Erick Vargas Guevara es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Adjunto de docencia de los cursos “Derecho Administrativo II” y “Derecho de las Telecomunicaciones” en la Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro e investigador del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo del Vicerrectorado de Investigación de la PUCP (GIDA). Asociado de Quiñones Alayza Abogados.

 

(**) Para la elaboración del presente artículo, se han tomado ideas de la ponencia titulada “La publicación de proyectos de reglamentos: un mecanismo en favor del administrado”, y presentada por el autor el 10 de agosto de 2018 en el VIII Congreso Nacional de Derecho Administrativo: El Derecho Administrativo como instrumento al servicio del ciudadano (Mesa Temática N° 1: Procedimiento y Simplificación Administrativa), organizado por la Asociación Peruana de Derecho Administrativo y la Universidad de Piura, y llevado a cabo en la ciudad de Piura, Perú.

 

Dicha ponencia ha sido publicada como: Vargas, E. (2018). La publicación de proyectos de reglamentos: un mecanismo en favor del administrado. En: AA.VV. El Derecho Administrativo como instrumento al servicio del ciudadano. Memorias del VIII Congreso Nacional de Derecho Administrativo (pp.41-63). Lima, Perú: Palestra Editores; Universidad de Piura; Asociación Peruana de Derecho Administrativo.

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