Del texto del artículo 5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) podría entenderse que, como el Ministerio Público es un cuerpo jerárquicamente organizado, los Fiscales están sujetos a instrucciones u órdenes que les puedan impartir los Fiscales de niveles superiores, y ello a decir del profesor Manuel García Rada sería para «… mantenerse disciplina y dependencia, de manera que lo que dispone u ordena el Superior debe ser acatado por el inferior. Es la vinculación derivada de formar la misma institución…»¹  

Sin embargo, esta lectura es incorrecta ya que en el  marco de un Estado Constitucional de Derecho en el que se proclaman valores, principios, y la protección de los derechos constitucionales y fundamentales; no puede haber autoridad que invada o perturbe  la independencia en el ejercicio de la función fiscal.

Así, es  necesario explicar el texto del artículo 5 a partir de dos contenidos que identificamos: el primero relativo al principio de independencia, ya que se señala que los fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán según su propio criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de su institución; y el segundo – en el que se hace mención al cuerpo jerárquicamente organizado en virtud del cual los fiscales deben sujetarse a las instrucciones que pudieren impartirles sus superiores- está relacionado a los principios de unidad y jerarquía.

Se trata de contenidos distintos, pero que no colisionan;  al contrario se complementan, por lo tanto; la relación entre los principios de independencia, unidad y jerarquía es coherente. La independencia de los fiscales estará siempre garantizada, como lo veremos a continuación.

a) En cuanto al principio de unidad

 

Son fundamentos del principio de unidad, la autonomía y la independencia, que en algunos casos se usan indistintamente, aunque tienen alcances distintos.

Autonomía es a la institución y la institucionalidad, como independencia es al ejercicio de la función fiscal. La independencia es un derecho/deber: derecho de los ciudadanos a que se actúe con independencia; deber de los fiscales de realizar la función con independencia, y derecho a que se respete su independencia. La independencia se presenta en dos dimensiones: horizontal respecto a la relación de la institución con otros entes, y vertical en relación a los fiscales de diferentes jerarquías. Y por la autonomía, se reconoce a la institución un conjunto de atribuciones para su organización y autorregulación (administrativa, económica, disciplinaria, etc.).

Uno de los  presupuestos para la garantía de la independencia fiscal es el respeto a  la autonomía institucional por los demás poderes y entes del estado, sin perjuicio, de la necesaria coordinación interinstitucional.

b) En cuanto al principio de jerarquía

Como correlato del principio de unidad, la jerarquía  se  presenta  en dos sentidos: jerarquía organizacional, y jerarquía en la  función fiscal. La organizacional está relacionada con la  autonomía institucional del Ministerio Público (MP), y en su organigrama cada funcionario tiene competencias de acuerdo a las cuales se emiten reglamentos y directivas en general para el buen funcionamiento de la  organización. Todos los integrantes del MP ya sea funcionarios, personal administrativo o fiscal están sometidos a las  disposiciones administrativas.

 

La jerarquía fiscal se manifiesta en los grados de los fiscales que  va de inferior a superior, y está determinada para el  ejercicio de la función fiscal. En cada grado jerárquico se garantiza la independencia vertical u horizontal.

 

c) En relación al principio de independencia

Usando el término “autonomía” interna y externa,  que coincide con la independencia vertical y horizontal, el Tribunal Constitucional peruano señaló que “… los fiscales, individualmente considerados y cualquiera que sea su categoría dentro de la estructura organizativa del Ministerio Público gozan de autonomía externa, es decir, en relación con los demás poderes y órganos constitucionales del Estado. Pero también es necesario que se reconozca su autonomía interna, lo cual implica que las funciones que desempeñan conforme a Derecho, han de realizarse dentro de un marco exento de intervenciones ilegítimas de parte de otros funcionarios o particulares, e incluso de fiscales de mayor jerarquía…”²

Debemos destacar la frase “exento de intervenciones ilegítimas”, lo que quiere decir que hay intervenciones legítimas, como puede ser por ejemplo, lo establecido en el  artículo 12 de la LOMP, en el que se regula la llamada «Queja de Derecho», recurso por el cual un denunciante, en el supuesto que se archive la denuncia, presenta ante el fiscal provincial o ante el fiscal superior para que se revise la decisión. Si el fiscal revisor considera procedente la queja, instruirá al fiscal provincial para que la formalice ante el juez instructor competente. Esta disposición superior  de formalizar una denuncia, es efecto de una impugnación, y aún cuando se pueda considerar incorrecta la decisión, tiene que procederse, y en algunos casos suele colocarse “Por disposición superior…”

En alguna oportunidad, en el ejercicio de la función fiscal, con el objeto de mantener la unidad de criterio institucional, se invocó el principio de unidad para afirmar que «… los representantes del Ministerio Público (…)  cuando uno acusa y luego es cambiado, quien le sucede debe mantener la acusación, aunque personalmente discrepare de ella. El cambio de persona no altera la opinión oficialmente expresada en un dictamen…»³; sin embargo, en nuestro concepto, este enfoque es errado, en todo caso podría tratarse de una idea tradicional imperante antes que se contaran con garantías constitucionales que defienden la independencia en el ejercicio de la función fiscal. Consideramos que si uno asume la investigación de una causa, tiene el deber de revisar las actuaciones procesales, porque se asume la responsabilidad procesal y funcional. Como reza la máxima: los magistrados están sometidos a la Constitución, a la ley y a su conciencia. Si “la voz de nuestra conciencia” nos dice que algo está mal, no podemos seguir en esa senda, debemos enmendarlo, y si ello significa discrepar con la opinión en un dictamen anterior, es nuestro deber hacerlo.

Volviendo al tema de las “intervenciones ilegítimas”, en la misma sentencia citada, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

a) Las instrucciones que impartan los superiores a las que se someten los fiscales- para que sea conforme a la Constitución- solo se justifican si de lo que se trata es de dotar de coherencia y unidad al ejercicio de las funciones constitucionales que establece el artículo 159. de la Constitución.

 

b) El principio de jerarquía no puede llevar a anular la autonomía del fiscal de menor jerarquía en el ejercicio de sus atribuciones. De ahí que se debe señalar que el artículo 5º de la Ley Orgánica del Ministerio Público no puede implicar, de ninguna manera, que los fiscales menor jerarquía se conviertan en una suerte de «mesa de partes» de sus superiores.

Todo lo antes señalado, nos lleva a reflexionar acerca de si todos los requerimientos o disposiciones son “legítimos” por el solo  hecho de haber sido  emitidos por un funcionario que de acuerdo al organigrama o LOMP tenga competencia. ¿Será posible sostener y además aceptar  que por el principio de independencia, un fiscal – explicando sus fundados motivos-pueda abstenerse de realizar alguna disposición de  un funcionario “competente”?

Consideramos que, especialmente en circunstancias excepcionales y coyunturales, es imperativo que el concepto de legitimidad no sólo se explique con una autorización de la ley, sino que exista coincidencia entre el poder (que da la ley) y la autoridad que es producto de la legitimidad consensual y la legitimidad moral, entre otros.

Finalmente, señalamos que si tal y como está redactado el artículo 5º de la LOMP, se podría llevar a interpretaciones que puedan afectar la independencia en el ejercicio de la función fiscal, entonces en el marco de la próxima reforma de justicia, sería  conveniente hacer las precisiones respecto al  principio de jerarquía.  

(*) María Elena Guerra-Cerrón es Fiscal Superior y Docente.

(**)Puede leerse a manera de complemento el artículo de mi autoría “Deconstruyendo el marco orientador de la función fiscal en materia penal” en Academia Fiscal año 2, número 2, julio-diciembre 2014, pp.127/157.