El objetivo de este artículo no es cuestionar la constitucionalidad del proceso de cumplimiento, aspecto muy importante que ya fue desarrollado por muchos autores. Lo que pretendemos es sostener si a través del proceso de cumplimiento se puede proteger o no derechos fundamentales de los pueblos indígenas, concretamente el derecho a la salud y medio ambiente. Derechos que fueron vulnerados como consecuencia de actividades extractivas, y que estas tuvieron consecuencias nefastas en estos pueblos.

Un claro ejemplo de vulneración del derecho a la salud y medio ambiente de poblaciones vulnerables, en cuyo territorio se realizan actividades extractivas son los pueblos indígenas que viven en la provincia cusqueña de Espinar, La Oroya y el caso de pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial en Loreto (más adelante PIACI), y las comunidades afectadas por derrame de petróleo.

Estos pueblos no solo se asemejan porque geográficamente están apartados y olvidados por parte del Estado, sino porque ambos pueblos fueron contaminados por actividades extractivas. En ese entender, ¿puede protegerse derechos fundamentales a través de un proceso constitucional de cumplimiento?

La respuesta podría ser no, pues existe un proceso constitucional específico para este fin. Sin embargo, el Tribunal Constitucional (más adelante TC) en su sentencia recaída en el expediente Nº 0168-2006-PC/TC (fj.10), abrió esta posibilidad cuando señaló que “la acción de cumplimiento como proceso constitucional tiene por objeto el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos”.

En tal sentido, el control de la regularidad del sistema jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativo[1]. no se referirá solo a que las normas de rango legal y los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los requisitos formales y sustantivos en la constitución, sino que también se requiere que sean eficaces. En consecuencia, el proceso de cumplimiento satisface tanto la finalidad objetiva (supremacía de la constitución) como subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los derechos constitucionales.

Al respecto, el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional estipula que dos son los fines esenciales de los procesos constitucionales: Garantizar la primacía de la Constitución y garantizar la plena vigencia de los derechos constitucionales. Si bien el proceso de cumplimiento tiene como finalidad: Ordenar que el funcionario o autoridad renuente, dé cumplimiento a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme, y se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento[2], esta también tiene como finalidad la proteccion indirecta de derechos fundamentales.

En cuanto a la protección “indirecta” del derecho a la salud mediante el proceso de cumplimiento, este procederá siempre y cuando exista un mandato claro, concreto y vigente contenido en una norma legal o un acto administrativo, mandato que precisamente se deberá encontrar en una relación indisoluble con la protección del referido derecho fundamental, tal como lo ha sostenido el TC en la sentencia Nº 023-2005-AI/TC

Si bien el proceso de cumplimiento tiene como objetivo el cumplimiento de normas legales, resoluciones o actos administrativos, también tiene una dimensión subjetiva, la cual se traduce en la protección de los derechos de todas las personas cuya afectación recae en la renuencia de una autoridad o funcionario sobre el cumplimiento de una determinada norma legal, cuyo mandato indirectamente protege derechos fundamentales como la salud y el medio ambiente.

A propósito, el TC ha señalado que:

“(…) en el estado actual de desarrollo del derecho procesal constitucional, los procesos constitucionales persiguen no sólo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino también la tutela objetiva de la Constitución. La protección de los derechos fundamentales no solo es de interés para el titular de ese derecho, sino también para el propio Estado y para la colectividad en general, pues su transgresión también supone una afectación del propio ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que, detrás de la constitucionalización de procesos como el hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, nuestra Constitución ha reconocido la íntima correspondencia entre la doble naturaleza (subjetiva – objetiva) de los derechos fundamentales y la doble naturaleza(subjetiva-objetiva) de los procesos constitucionales, siendo que las dos vocaciones del proceso constitucional son interdependientes y se hacen necesarias todas las veces en que la tutela primaria de uno de los intereses (subjetivo y objetivo) comporte la violación del otro” [3].

Esto significa que el proceso de cumplimiento no solo tiene como objetivo la protección de la supremacía de la Constitución sino también la protección de derechos fundamentales.

Es decir, el derecho fundamental a la salud y el derecho a un medio ambiente adecuado y equilibrado, como todo derecho fundamental tienen una doble dimensión, es decir, no solo implica el derecho subjetivo de reclamar y exigir judicialmente su cumplimiento objetivo, sino también implica la obligación de todo funcionario y, en especial de todo magistrado del deber jurídico de su respeto y observancia material. Estamos ante el deber jurídico constitucional de proteger el derecho a la salud y el derecho al medio ambiente, cuyo cumplimiento en ningún caso y bajo ninguna circunstancia puede estar supeditado y menos condicionado a la exigibilidad por parte del titular del derecho fundamental. En otras palabras, se debe proteger estos derechos porque es una exigencia de la constitución y no porque haya un pedido expreso del titular del derecho.

En efecto, no solo existe el derecho fundamental a la salud y el derecho a un medio ambiente adecuado y equilibrado, sino también existe el deber jurídico y constitucional de los jueces y del propio Estado de garantizar su efectivo cumplimiento.

El fundamento de esto tiene que ver con la naturaleza de los derechos fundamentales y con la teoría institucional[4] abrazada por el TC en su jurisprudencia. En efecto, tanto los derechos fundamentales como los procesos constitucionales poseen un doble carácter y una doble dimensión que se corresponde mutuamente. En relación con los derechos fundamentales, debemos decir que son derechos subjetivos líquidos y concretos de otro lado, los derechos fundamentales son al mismo tiempo instituciones objetivas, es decir, un conjunto de valores que informan todo el ordenamiento jurídico[5].

Está teoría institucional recogida por la jurisprudencia del TC, es doblemente relevante en el caso de derecho a la salud y el derecho a un medio ambiente[6], primero pues, significa que estos derechos tienen una doble dimensión, una subjetiva cuyo titular son todas las personas, derechos que le asigna la facultad de reclamar y exigir el cumplimiento de la misma, y de otra parte una dimensión objetiva, que implica un deber del juez de ordenar la protección del derecho a la salud y medio ambiente adecuado y equilibrado. Sin embargo, en el juez no se agota la responsabilidad del Estado, está alcanza al poder ejecutivo (Art. 18.9 de la Const.), y al propio TC.

En relación con el caso que nos ocupa, debemos decir que, de conformidad con el doble carácter de los derechos fundamentales, como  derechos subjetivos y como obligaciones estatales de protección de los mismos, el derecho a la salud y el derecho a un medio ambiente adecuado y equilibrado que tienen los pueblos indígenas, deben ser interpretados como una herramienta mediante el cual el Estado cumple con su función de proteger los derechos de las personas de conformidad con el artículo 44 de la Constitución, que establece que un deber primordial del Estado es la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, aún más si se tratan de poblaciones vulnerables, en cuyo territorio se realizan actividades extractivas que están contaminando sus territorios. En tal sentido, el juez constitucional está sometido a la ley y a la Constitución, en consecuencia, está obligado a dar cumplimiento.

En ese entender, y teniendo en cuenta que mediante el proceso de cumplimiento se exige el mandato contemplado en una norma legal, esta debe asegurar no solo el cumplimiento del dispositivo legal o acto administrativo, sino también la protección de derechos fundamentales. En consecuencia, el derecho a la salud y medio ambiente de poblaciones vulnerables, si pueden ser tutelados de modo indirecto, siempre y cuando exista un mandato claro, concreto y vigente, dispuesto en una ley o acto administrativo, que se encuentre indisolublemente ligado a la protección de tales derechos fundamentales[7].

Pero, además el TC en su labor de ordenación a través de la jurisprudencia, ha contemplado los requisitos necesarios que debe reunir una norma o acto administrativo para que sean exigibles a través de este proceso constitucional (inc. 1 y 2 del artículo 66 del Código Procesal Constitucional).

En esa misma línea, el TC en su sentencia Nº 2002-2006-PC/TC, ha señalado que:

 “En el presente caso, teniendo en cuenta que la pretensión de los demandantes en cuanto a la exigencia del cumplimiento de los mandatos contenidos en las referidas disposiciones legales y reglamentarias, no solo se relaciona con el control de la inacción administrativa sino, precisamente, conque tal inacción vulnera los derechos a la salud y un medio ambiente equilibrado, y adecuado, es preciso analizar previamente, tales derechos, toda vez que detrás de la cuestionada inacción administrativa se encuentra la denuncia sobre la vulneración de los derechos invocados.”[8] (Subrayado agregado)

En ese sentido, el proceso de cumplimiento al ser un proceso constitucional conforme lo establece el artículo 200 de la Constitución, ha alcanzado una importancia significativa cuando de protección de derechos de pueblos indígenas se refiere. Es un proceso que actualmente no se restringe a tutelar la exigencia de ciertos derechos legales frente a la inacción en la administración estatal, sino que indirectamente se ha convertido en un medio de defensa de derechos fundamentales de pueblos que históricamente fueron rezagados y olvidados por el Estado.

Un claro ejemplo de ello, es lo resuelto por el TC en el expediente Nº 2002-2006-PC/TC, caso La Oroya. En esa oportunidad, el TC declaró fundada la demanda de cumplimiento, disponiendo se cumpla ciertos dispositivos legales, pero indirectamente ordenó la protección de los derechos a la salud y medio ambiente de pobladores contaminados que viven en la ciudad de La Oroya. Señaló, además, que si bien los derechos a la salud y a un medio ambiente equilibrado y adecuado no podrían ser protegidos “directamente” mediante el proceso de cumplimiento, si pueden ser tutelados de modo “indirecto”, siempre y cuando exista un mandato claro, concreto y vigente, dispuesto en una norma o un acto administrativo que se encentre ligado a la protección de tales derechos fundamentales”[9].

En materia de pueblos indígenas tenemos dos sentencias emitidas por el órgano jurisdiccional, ambos como consecuencia de un proceso de cumplimiento. La sentencia emitida a favor de los pueblos indígenas afectados por el derrame de petróleo y, por otro lado, la sentencia emitida a favor de pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial.

En el primer caso, la Corte Superior de Justicia de Loreto ordenó al Ministerio de Salud, establecer una estrategia de salud pública de emergencia para brindar atención médica a los afectados por el derrame de crudo en las comunidades nativas de Cuninico, Nueva Esperanza, Nueva Santa Rosa y San Francisco, en el distrito de Urarinas, región de Loreto (ver aquí).  

En el segundo caso, el juez del Cuarto Juzgado Constitucional de Lima ordenó no solo el cumplimiento de dispositivos legales sino también ordenó la nulidad de una serie de concesiones que se superponen en territorio de estos pueblos, a fin de garantizar el derecho a la vida y subsistencia de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial (ver aquí). 

Son dos casos muy importantes que debe ser tomados en cuenta cuando se litiguen casos en favor de estos pueblos y haya una duda sobre si el proceso constitucional de cumplimiento protege o no derechos fundamentales.

Finalmente, es preciso señalar que tanto la Constitución y el Código Procesal Constitucional reconocen al proceso de cumplimiento su carácter de proceso constitucional, en consecuencia, al ser un proceso constitucional (garantizando la autonomía de cada proceso constitucional) protege indirectamente derechos fundamentales contemplados en instrumentos nacionales e internacionales.