I. INTRODUCCIÓN

Ad portas de los setenta días de la declaratoria del estado de emergencia nacional y la disposición del aislamiento social obligatorio (“cuarentena”) mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM del 15 de marzo de 2020, como consecuencia del brote de la COVID-19 (prorrogada hasta el 24 de mayo de 2020, conforme a los Decretos Supremos N° 051-2020-PCM, N° 064-2020-PCM, N° 075-2020-PCM y N° 083-2020-PCM, respectivamente), se advierte desaceleración de la economía y peligro de reducción del crédito, incremento de la morosidad bancaria, contracción de los ingresos tributarios, suspensión o pérdida de puestos de trabajo e insolvencia de las empresas, entre otros efectos perjudiciales; por lo que se imponen medidas a corto, mediano y largo plazo para enfrentarlo (BCR, “Impacto de la crisis asociada al Covid-19 y medidas adoptadas por el BCRP”, 6 de mayo de 2020).

A ese propósito, el Gobierno ha lanzado diversos programas de apoyo a la población tales como subsidios, bono independiente, bono Perú unido, retiro de S/. 2,000 de las AFP (además de S/. 12,900 aprobado por el Congreso de la República, que la incluye), Programa Reactiva Perú (Reactiva Perú), Fondo de apoyo empresarial a las micro y pequeñas empresas (FAE Mype) y recientemente el bono familiar universal y bono rural.

II. PROGRAMA REACTIVA PERÚ: CRÉDITOS ANTE EL COLPASO ECONÓMICO POST CUARENTENA POR LA COVID-19

En cuanto al Programa de garantía del gobierno nacional para la continuidad en la cadena de pagos, denominado “Reactiva Perú” y administrado por COFIDE, el mismo fue creado mediante Decreto Legislativo 1455 del 6 de abril de 2020 (modificado por los Decretos Legislativos 1457, del 12 de abril de 2020, y 1485, del 9 de mayo de 2020, y cuyo Reglamento Operativo fue aprobada por Resolución Ministerial 134-2020-EF/15, del 13 de abril de 2020) y busca promover el financiamiento de la reposición de los fondos de capital de las empresas que enfrentan obligaciones de corto plazo con sus trabajadores y proveedores de bienes y servicios, mediante garantía del Gobierno (vía fideicomiso o comisión de confianza u otros) a los créditos que sean colocados por las empresas del sistema financiero (ESF) y hasta por un monto de S/. 60,000’000,000 de soles y por un plazo máximo de 36 meses, incluido el periodo de gracia (la garantía se hace efectiva a los 90 días calendarios de atraso de los créditos otorgados) y con vigencia hasta el 30 de junio de 2020.

Medida positiva impulsada por el Gobierno, que conjuntamente con otras –como las señaladas anteriormente- busca conservar, reiteramos, la cadena de pagos y así evitar el colapso económico “post cuarentena”, considerando el rol trascendental que juega el crédito en el crecimiento económico del país y en su reactivación.

La relación crediticia implica confianza (como negocio “fiduciario” se sustenta en la confianza en la persona del deudor), plazo (la ejecución de la contraprestación del deudor se realiza en forma posterior y en armadas o cuotas) y riesgo (riesgo del incumplimiento del deudor); en cuanto al riesgo, este se genera debido al “desfase” o no simultaneidad en el tiempo de la ejecución de las prestaciones, pues por un lado tenemos la ejecución de la prestación de una de las partes (acreedor) y por el otro, la recepción inmediata de bienes o servicios y pago diferido en cuotas de la otra (deudor); situación que genera un “riesgo” de incumplimiento, es decir, riesgo de que al momento de cobrar el patrimonio del deudor haya desaparecido o reducido sustancialmente o existan más acreedores con quienes se tenga que dividir dicho patrimonio, como podría ocurrir en esta etapa “post cuarentena” y dado la desaceleración económica (Según el Comité de Basilea 2000, es “el potencial de que el prestatario o contraparte de una institución financiera no se encuentre en capacidad de responder por las obligaciones que tiene con la institución, de acuerdo a los términos acordados”); en ese sentido, se habla de una “ventaja estratégica del deudor” en la relación jurídica crediticia, lo que se busca equilibrar mediante la inclusión de una “segunda fuente de pago” (como efecto compensatorio o costo impuesto al deudor para incentivar su cumplimiento), a través de la afectación de un patrimonio en general (garantías personales) o de un bien o bienes determinados (garantías reales) u otros equivalentes.

En este contexto, el programa Reactiva Perú no implica transferencia de recursos estatales hacia las empresas del sistema financiero (ESF), sino un mecanismo de garantía otorgado por el Gobierno, como segunda fuente de pago, para que aquellas mantengan su capacidad operativa y continúen otorgando créditos de corto plazo de manera regular a las empresas y se asegure la cadena de pagos.

Cabe precisar que la relación obligacional derivada del contrato de mutuo, por ejemplo, es la “primera fuente de pago” (obligación principal), pues de ella derivan obligaciones como las de devolver el dinero mutuado y en ese sentido, el patrimonio del deudor constituye “prenda común de los acreedores” (prenda entendida como garantía), ello conforme al “principio de responsabilidad patrimonial”. Así, la constitución de garantías (reales o personales) o sus equivalentes supone una “segunda fuente de pago” (obligación secundaria), pues otorgan al acreedor medios adicionales para la satisfacción de su crédito, a través de la ejecución de tales garantías, como ocurre con la hipoteca que permite el ejercicio de la acción real y personal de manera simultánea. Así, en la doctrina se reconoce que la segunda fuente de pago constituye “toda medida de refuerzo que se añade a un derecho de crédito para asegurar su satisfacción, atribuyendo al acreedor un nuevo derecho subjetivo o unas nuevas facultades” (Diez-Picazo, Luis y Antonio Gullón. Sistema de Derecho Civil, T. III, p. 494); dicho en otros términos, “Cuando el acreedor pide una garantía está buscando obtener una ‘segunda fuente de pago’, para reducir el riesgo de insolvencia de su deudor. Si yo tengo dos deudores independientes en vez de uno, mejoro en un ciento por ciento mi situación como acreedor. (…)” (Villegas, Carlos Gilberto. Las garantías del crédito, T. I, p. 21-22).

En este caso la garantía otorgada por el Gobierno garantiza plenamente el crédito otorgado por las empresas del sistema financiero (ESF) (se hace efectiva a los 90 días calendarios de atraso de los créditos otorgados), excepción hecha del porcentaje no cubierto (que oscila entre el 2% al 20%) y que se rige por los términos y garantías establecidos entre aquellas y los deudores.

5. En ese sentido, se precisa detectar los eventuales factores distorsionantes del crédito; teniendo presente que el problema del crédito compromete a la sociedad en su conjunto y la solución no es únicamente legal -sin dejar de ser importante-, pues existen otros factores que también influyen, como el riesgo-país, inflación, devaluación, niveles de competencia [1], etc.

En el presente y no obstante lo positivo del Programa Reactiva Perú, hay algunos aspectos que merecerían revisarse.

En principio, no todos pueden acceder al crédito (por causas tributarias, bancarias o de otra índole). La norma establece la prohibición de otorgar crédito a aquellas empresas que se encuentren en cualquiera de las siguientes situaciones: “a) Tener deudas tributarias administradas por la SUNAT, exigibles en cobranza coactiva, mayores a una (01) UIT al 29 de febrero de 2020, correspondientes a periodos tributarios anteriores a 2020. b) En caso de encontrarse clasificada en la Central de Riesgos de la SBS, si a febrero de 2020 menos del 90% de sus operaciones crediticias en el sistema financiero presentan calificación de “Normal” o “Con Problemas Potenciales” (CPP). c) Empresas vinculadas a la ESF otorgante del PRÉSTAMO. d) Estar comprendidas en el ámbito de la Ley N° 30737, Ley que asegura el pago inmediato de la reparación civil a favor del Estado peruano en casos de corrupción y delitos conexos. e) Empresas dedicadas a, o que pretendan desarrollar, actividades o a la fabricación de productos señalados en la “Lista de Exclusión” que figura como Anexo 1 (…)”. Esta lista se refiere a actividades económicas que implican incumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores, percepción social negativa, productos peligrosos para la salud humana y los ecosistemas, etc.).

En un contexto de crisis económica general, la regla debería ser el acceso al crédito y la excepción su denegatoria; así los supuestos a) y b) se refieren a empresas con problemas de deudas tributarias y el sistema financiero en general y considerando que la contracción económica es anterior a la “cuarentena”, deberían flexibilizarse los criterios de acceso o en su defecto buscar otras fórmulas para incluir un mayor número de empresas; de otro lado los supuestos c), d) y e) se refieren a empresas comprometidas en casos de corrupción y delitos conexos o vinculadas a empresas del sistema financiero (ESF) o que se dedican a actividades perjudiciales para la sociedad, lo que justifica su exclusión.

El monto del crédito garantizado es reducido si se considera el tiempo de duración de la cuarentena e inactividad empresarial subsecuente.

Según la norma la garantía establecida en el Programa Reactiva Perú cubre como máximo el monto que resulte menor entre el monto equivalente a: “a) Tres (3) veces la aportación a EsSalud declarada por la empresa por todos los periodos tributarios del año 2019; o, b) Un (1) mes de ventas promedio mensual del año 2019, de acuerdo con los registros de la SUNAT. 12.2 En el caso de las microempresas, para la determinación del límite de la garantía, se considera solo el criterio del monto de ventas promedio mensual señalado en el numeral precedente. Son consideradas microempresas aquellas que tienen ventas anuales hasta 150 UIT”.

Como queda dicho, el Programa Reactiva Perú se aprobó para enfrentar los efectos económicos perjudiciales de la “cuarentena”, medida dispuesta por Decreto Supremo N° 044-2020-PCM el 15 de marzo y prorrogada en ese entonces por Decreto Supremo N° 051-2020-PCM; plazo que sufrió nuevas prórrogas, mediante Decretos Supremos N° 064-2020-PCM, N° 075-2020-PCM y N° 083-2020-PCM, hasta el 24 de mayo de 2020, y que sumarán 70 días hasta esta etapa.

Es decir, el periodo de la cuarentena se multiplicó más de 4 veces el tiempo de inactividad empresarial estimado sobre la que se diseñó el Programa Reactiva Perú; por lo que debería revisarse el monto de los créditos materia de garantía por el Gobierno, a fin de que se cumpla con la finalidad de proveer capital de trabajo de corto plazo y suficiente a las empresas para afrontar sus obligaciones con los trabajadores y proveedores.

En esa línea, la Ministra de Economía y Finanzas señaló: “Somos conscientes que cuando se diseñó este instrumento y se definió el monto enfrentábamos una cuarentena de 15 días. Todavía tenemos que decidir con el BCR y yo presentar al Consejo de Ministros la posibilidad de ampliar Reactiva Perú” (Gestión, 6 de mayo de 2020).

La garantía que otorga el Gobierno nacional en virtud de este programa no cubrirá la totalidad del crédito, sino que tendrá una cobertura escalonada.

La norma indica:

“11.2 La GARANTÍA otorga los siguientes porcentajes de cobertura sobre los PRÉSTAMOS, cubriendo el saldo insoluto del crédito otorgado, de acuerdo con el siguiente detalle:

Total de préstamos por empresa deudora (en soles) / Cobertura de las Garantías (%) Hasta 30,000 98

De 30,001 a 300,000 95

De 300,001 a 5’000,000 90

De 5’000,001 a 10’000,000 80”.

Lo que quiere decir que, aún en el mejor de los casos (98%, por créditos que no exceden de S/. 30,000 soles) la empresa del sistema financiero (ESF) deberá evaluar al cliente y exigir las garantías que correspondan por el saldo no garantizado por el Gobierno y lo que afectará la fluidez del proceso de aprobación de los créditos y obtención del capital de trabajo, lo que generará un sobrecosto (la Cámara de Comercio de Lima sugirió que la garantía sea del 100%, retomando el espíritu original de la medida aprobada por el Banco Central de Reserva y que COFIDE realice control ex post).

Finalmente, debe agregarse que el Programa Reactiva Perú y tal como está configurado va dirigido a las empresas “formales”, es decir, aquellas con planillas que se encuentran en Essalud o que pagan IGV.

III. REFLEXIÓN FINAL

Según el Presidente el universo de micro, pequeñas, medianas y grandes empresas que podrían beneficiarse sería de 350,000; sin embargo, dados los requisitos y limitaciones (algunos excesivos) establecidos para las empresas formales ese número podría reducirse; sumado a ello el hecho que no se incluye a las empresas informales (problema de larga data, complejo y que excede los alcances de la medida gubernamental).

En ese orden de ideas, en el Perú, siendo el número de microempresas 3.6 millones (94% del total de empresas) y de las cuales 1.75 millones son informales (emplean al 73% de los trabajadores), se colige que el universo de posibles beneficiarios de Reactiva Perú no alcanza a un amplio sector del empresariado; ello sin perjuicio de advertir que el crédito se otorga en un entorno de crisis económica, cuya duración y magnitud se desconocen (Gestión, 27 de abril de 2020).