I. INTRODUCCIÓN

El 01 de mayo de 2020, se publicó en el diario oficial “EL Peruano” la Ley N° 31017, “Ley que Establece Medidas para Aliviar la Economía Familiar y Dinamizar la Economía Nacional en el año 2020”, que autoriza a los afiliados del Sistema Privado de Pensiones, de forma voluntaria y extraordinaria, el retiro hasta el 25% del total de los fondos acumulados en sus cuentas individuales de capitalización por un máximo de 03 UIT (S/. 12, 900 soles).

Previamente, el 29 de abril de 2020, el Poder Ejecutivo alcanzó un proyecto de ley para la creación de una Comisión Mixta encargada de formular una propuesta para una reforma integral del Sistema Nacional de Pensiones y del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones [1].

La pandemia de la COVID-19 en nuestro país ha expuesto la precariedad del sistema de pensiones (así como el sistema de salud) y ante ello, la Ley del 25% del retiro de fondos ha causado controversia al ser tildada de oportunista, populista, de generar un daño potencial al sistema de pensiones, a la economía nacional y a las posibilidades de reactivación económica post-pandemia, así como una pérdida de recurso y rentabilidad de los mismos aportantes irrogando un duro golpe a la Seguridad Social, además y no menos importante, de ser inconstitucional [2].

Lo cierto es que, en casi 30 años de presencia de las AFP en el mercado, el Estado no ha logrado una reforma que permita mejorar la cobertura ni las prestaciones y lejos de ello ha venido emitiendo normas que han intentando atenuar la crisis, como son las normas de libre desafiliación informada (LDI), la ley de jubilación adelantada por desempleo (REJA), el retiro del 25% para la compra de primera vivienda y la posterior ley de liberación del 95.5% de las cuentas individuales; son ejemplos de remedios que aliviaron la urgencia de ciertos grupos de personas, pero no resolvieron las contingencias del sistema en general.

Pese a ello, la norma es ahora una realidad, se encuentra vigente en nuestro ordenamiento jurídico, la cual debe ser reglamentada y puesta en marcha en los plazos que corresponden, teniendo en cuenta el apremio que la coyuntura requiere, sin dejar de lado que la reforma de pensiones es necesaria y urgente.

II. EL PANORAMA ACTUAL

En el Perú conexisten dos sistemas de pensiones, el privado y el público, orientados a captar afiliados que realizan actividad laboral en condición dependientes o independientes. De acuerdo a esta última condición, son incorporados como asegurados obligatorios o facultativos; no obstante, este esquema resulta insuficiente para lograr una cobertura universal.

El Sistema Público o Sistema Nacional de Pensiones es administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y el Sistema Privado de Pensiones por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (actualmente compiten en el mercado cuatro AFP) bajo la rectoría de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Cada una de ellas administra a sus afiliados, sus recursos, sus prestaciones [3] y a sus pensionistas de acuerdo a Ley [4].

En adición a ello, existe un “satélite” denominado Pensión 65, que no forma parte del Sistema de Pensiones, siendo un programa social destinado a otorgar subvenciones económicas bimensuales a determinados beneficiarios en condición de pobreza extrema y que es administrado por Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), pero que no gestiona afiliados y no reconoce derechos pensionarios.

Cuadro Nº 1

Escenario actual del Sistema de Pensiones y Pensión 65

 

III. EL PROYECTO DE REFORMA ELABORADO POR LA COMISIÓN DE PROTECCIÓN SOCIAL CONFORMADA EN 2017

Así las cosas, el Poder Ejecutivo ha planteado la creación de una Comisión Mixta encargada de formular una propuesta para una reforma del Sistema Nacional de Pensiones y del Sistema Privado de Pensiones [5].

Es de recordar que en el año 2017 [6] se creó un grupo de trabajo denominado “Comisión de Protección Social” (en adelante, la CPS), con el objetivo de plantear reformas económicas para financiar la cobertura universal de aseguramiento de salud y protección previsional; y, la posibilidad de establecer un seguro por desempleo sin afectar la sostenibilidad fiscal.

Dicho esto, es interesante evaluar en qué consistió la propuesta formulada por la Comisión de Protección Social en materia de pensiones, al tratarse del análisis más reciente del panorama previsional peruano.

La reforma propuesta por la CPS planteó establecer un Sistema Multipilar que articule los regímenes existentes, incorporando a todas las personas; dejando de lado la condición de trabajador y considerando la ciudadanía o residencia como requisito de acceso al sistema, garantizando una pensión básica universal a todas las personas mayores de 65 años y un monto superior a este solo a aquellos que logren acumular un ahorro y rentabilidad suficientes.

IV. ¿CÓMO FUNCIONA EL SISTEMA MULTIPILAR?

El Sistema Multipilar apunta a una cobertura universal, en el cual todos los ciudadanos se incorporan, apartándose de la figura «afiliado = trabajador», por ser discriminatoria y excluyente de la gran mayoría de personas que trabajan en la informalidad.

Se lograría esta universalización incorporando a todos los ciudadanos con DNI y sus contribuciones se realizarían mediante el pago de recibos de servicios o telefonía celular, de modo que la condición necesaria para acceder al sistema no sea el trabajo, sino la ciudadanía o la residencia en el país.

En lo que respecta al ahorro, se mantendría un sistema de aportes, pero con distintos matices que comprenden subsidios del Estado para las personas más jóvenes y las de menores ingresos; así como la creación de una gran Entidad Centralizadora que registre a los afiliados, recaude sus recursos, administre cuentas de ahorro individual y posteriormente, enlace a los usuarios con un sistema de prestaciones (la CPS considera que este rol puede asumirlo la ONP).

Por su parte las actuales AFP´s se convertirían en Gestoras de Carteras de Inversión (en adelante CGI) que recibirían los recursos de los afiliados a través licitaciones y adjudicaciones promovidas por la Centralizadora, que participa activamente en el seguimiento de las inversiones en representación de los intereses de los afiliados. Las CGI´s generan rentabilidad mediante el establecimiento de normas claras y segmentación de las inversiones de activos por grupos etarios para posteriormente, retornar los a las Cuentas de Ahorro Individual de cada afiliado.

Finalmente, el sistema garantizaría una pensión mínima universal antipobreza para todos los ciudadanos que no logren acumular una cuenta de ahorro individual suficiente para sufragar una pensión y solo aquellos que cuenten con mayores recursos accederán a la oferta de prestaciones que sería brindada por empresas de seguros.

V. LOS PILARES DEL SISTEMA

1. El Pilar Antipobreza

En primer término, el Estado se comprometería a garantizar una pensión mínima universal a todos los afiliados, independientemente del monto acumulado de sus cuentas de ahorro individual. Aquí entraría a tallar Pensión 65, financiada por el erario.

2. El pilar de ahorro con “verdaderos fines previsionales”

Es lo que ya conocemos como la gestión de los aportes; sin embargo, plantea que debe existir una “Centralizadora” a cargo de crear un registro único de afiliados y de gestionar las contribuciones, haciéndose cargo de la atención de consultas y asesoría respecto a la situación actual de las inversiones y de proponer a los usuarios la mejor alternativa jubilatoria.

El pilar de ahorro tendría participación del Estado al cubrir un porcentaje de los aportes de los nuevos trabajadores (esto es, de los más jóvenes) y de aquellos con menores ingresos, subsidiando un porcentaje de estos.

Contempla además la conformación de Gestoras de Carteras de Inversión cuya función está orientada a generar la mayor rentabilidad posible a los activos encargados, logrando de esta manera armonizar los intereses de los afiliados con los intereses de las gestoras; en tanto se orientan a mejorar la tasa de reemplazo, es decir, que exista la menor distan posible entre el último sueldo del afiliado y la primera pensión que perciba. Este segundo pilar puede entenderse a través del establecimiento de 5 nódulos:

Nódulo 1: La centralización de los servicios de administración de cuentas y atención al cliente en una sola institución o centralizadora, que podría a ser la ONP.

 

Nódulo 2: Consistiría en otorgar a la Centralizadora la función de representar el interés colectivo de los afiliados, esto es, percibir recursos, administrarlos y entregarlos a CGI mediante subasta de capitales [7].

 

Nódulo 3: El establecimiento de carteras de inversión de referencia de ciclo de vida, o Carteras Benchmark de Ciclo de Vida, es decir, carteras de inversión de activos divididas por grupos etarios.

 

Nódulo 4: Concentrar la función de las GCI en la gestión de fondos madre (“feeder funds”), orientando sus funciones a brindar la mayor rentabilidad posible a los activos encargados; mientras que la Centralizadora ofrecería opciones de Portafolios de Fecha Objetivo (“Target Date Funds”) a los afiliados, es decir, inversiones acorde con la edad cronológica de sus clientes, considerando la proximidad o lejanía de la edad de jubilación.

 

Nódulo 5: El establecimiento de una opción de defecto (“default option”), facilitando que el afiliado que no opte por un fondo o portafolio de fecha objetivo o una CGI específica, pueda destinar sus recursos al portafolio de fecha objetivo que corresponda a su edad para todas las CGI exitentes en montos iguales.

Los nódulos del segundo pilar solucionarían el problema actual de las AFP, manteniendo sus presuntas ventajas, reduciendo las comisiones, alineado sus intereses al de los afiliados, extendiendo los periodos de inversión, adecuando las inversiones al ciclo de vida del trabajador; así como, estimularía el ahorro pues el Estado subsidiaría los aportes de más jóvenes de menores ingresos. Según propuesta de la CPS, ello permitirá mejorar las pensiones.

3. El pilar de la desacumulación

Es el pilar a cargo de la gestión de las prestaciones a través de la implementación de planes de jubilación. Sobre este tema, la CPS no ha realizado mayor evaluación, limitándose a señalar que el mercado de seguros podría brindar algún tipo de oferta pensionaria.

Para ello se considera necesaria la derogación de toda normativa que permita disponer de los fondos de las cuentas individuales para fines distintos del aseguramiento y el pago de prestaciones.

Cuadro Nº 2

Esquema del Sistema Multipilar de Pensiones

*1 y *2 Son la entrega de los aportes que financian el Sistema.

*3 Comprende la devolución de recursos de las CGI a las cuentas de ahorro individual para solventar las prestaciones.

*4 y * 7 Comprenden la entrega de prestaciones a los pensionistas.

VI. OPORTUNIDADES DE MEJORA DE LA PROPUESTA ALCANZADA POR LA COMISIÓN DE PROTECCIÓN SOCIAL

La CPS ha propuesto mecanismos de inclusión en el sistema de pensiones para todos los cuidadanos, mas allá de su situación laboral, proponiendo que las contribuciones se realicen a través de los recibos de servicios públicos; asimismo, plantea garantizar una pensión mínima para todos los afiliados mayores de 65 años y su absorción en una gran entidad denominada la “centralizadora” que se encargaría de gestionar a sus usuarios, subastando sus recursos entre las Gestoras de Carteras de Inversión (antes AFP).

No obstante, existen muchos puntos no abordados por la CPS que son fundamentales al evaluar cualquier reforma del Sistema de Pensiones, como son los principios de integralidad y no regresividad de la Seguridad Social.

Dicho estos, tan importante como incorporar a la mayor cantidad de ciudadanos en el Sistema, es garantizar que las prestaciones no sean reducidas ni precarizadas respecto a las existentes en actual Sistema Nacional y el Sistema Privado, como son jubilación, invalidez, viudez, orfandad y ascendientes [8]; además, de no imponer requisitos o escalas más altas que la actuales para acceder a las prestaciones las contempladas actualmente.

Por otro lado, se debe evaluar de manera objetiva si continuar con un modelo de gestión de cuentas individuales administradas por las AFP, resulta favorable o no al afilado y si este nuevo sistema garantiza mejores pensiones que las actuales para todos los aportantes y no solo para aquellos que más aportan por tener mayores ingresos.

VII. CONCLUSIONES

• La Ley de retiro del 25% de los recursos de las cuentas individuales de capitalización es una expresión de la crisis existente en el Sistema de Pensiones, que en 30 años no ha logrado ampliar la cobertura de afiliados ni la mejora de las prestaciones.

• El Poder Ejecutivo no ha puesto sobre la mesa una alternativa de reforma, sino la creación de una comisión mixta que a su vez proponga una reforma, siendo que el Congreso de la Republica deberá evaluar este y otros proyectos de Ley presentados por otras Bancadas para la reforma del Sistema de Pensiones.

• El proyecto de reforma de pensiones más reciente data del año 2017, en el cual la CPS planteó un sistema multipilar manteniendo a los mismos actores con diferentes denominaciones y roles, modificando ciertas competencias vinculadas a la gestión de los afiliados y pensionistas, pero en los hechos, manteniendo el esquema actual de administración de fondos de pensiones por parte de las CGI (hoy, AFP´s).

• Los pilares propuestos por la CPS son: i) un pilar antipobreza o solidario que garantiza una pensión mínima universal para todos los ciudadanos; ii) el pilar del ahorro con verdaderos fines previsionales conformado por 5 nódulos; y finalmente, iii) un pilar de desacumulación encargado de las prestaciones.

• Una verdadera reforma debe evaluar la pertinencia o no de retornar a un sistema de reparto basado en el principio de solidaridad a cargo del Estado, optar por el ahorro individual o establecer una posición mixta, ponderando un equilibrio entre la mejora de las pensiones y la sostenibilidad financiera del sistema.

• Se debe realizar un análisis profundo del acceso y regulación de las prestaciones en tanto son la pieza que permitirá enlazar a los afiliados con el beneficio que percibirán a futuro.