1. Introducción

Desde que comenzaron las restricciones contra la pandemia de la Covid-19 por parte del Gobierno, hemos pasado ya por varias etapas, unas de mayor restricción y otras de liberalización. A la fecha, nos encontramos, de manera general, en un momento en el que, de alguna manera, estamos cerca de una semblanza de mayor normalidad a pesar de que debemos aún seguir determinados parámetros a efectos de continuar la batalla contra el virus que tanto ha afectado, prácticamente, a todos los países del mundo.

En este contexto, mediante el Decreto Supremo Nº 151-2021-PCM, publicado el 4 de septiembre de 2021, el Gobierno estableció que “[l]os peruanos, extranjeros residentes y extranjeros no residentes que ingresen a territorio nacional, únicamente en calidad de pasajeros e independientemente del país de procedencia, deben contar con una prueba molecular negativa en las últimas 72 horas si no están protegidos con dos dosis[1] de vacuna. Aquellas personas cuyo resultado sea positivo, ingresan a aislamiento obligatorio, según regulaciones sobre la materia.”

Esta regulación se mostraba clara en lo que establecía, al regular dos escenarios:

1. Los peruanos, extranjeros residentes y extranjeros no residentes que ingresen a territorio nacional, únicamente en calidad de pasajeros e independientemente del país de procedencia, que no estén protegidos con dos dosis de vacuna, pueden ingresar al país con una prueba molecular negativa realizada en las últimas 72 horas previas a su ingreso a Perú.
2. Los peruanos, extranjeros residentes y extranjeros no residentes que ingresen a territorio nacional, únicamente en calidad de pasajeros e independientemente del país de procedencia, que estén protegidos con dos dosis de vacuna, pueden ingresar al país sin una prueba molecular negativa realizada en las últimas 72 horas previas a su ingreso a Perú.

Esta regulación reconocía el avance de la vacunación en el mundo[2] y ofrecía una facilidad a aquellas personas que han decidido vacunarse contra la Covid-19 para su ingreso a Perú, ya sea por motivos de turismo, por motivos de negocios, o cualquier otro interés legítimo.

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2. Cambios contradictorios en la regulación

El día 17 de septiembre fue publicado el Decreto Supremo Nº 152-2021-PCM, que, modificando la disposición antes mencionada, establece que “[l]os peruanos, extranjeros residentes, y extranjeros no residentes cuyo destino final sea el territorio nacional, en calidad de pasajeros e independientemente del país de procedencia, deben contar con una prueba molecular negativa con fecha de resultado no mayor a 72 horas antes de abordar en su punto de origen y haber completado las respectivas dosis de vacunas según las exigencias del país donde se vacunó. Aquellas personas que muestren síntomas al ingresar a territorio nacional ingresan a aislamiento obligatorio, según regulaciones sobre la materia.”

La nueva norma establece un cambio bastante evidente respecto a su predecesora, convirtiendo en obligatorio el requisito de contar con una prueba molecular y adicionalmente contar con las respectivas dosis de vacunas, determinadas por las exigencias del país en que se realizó la vacunación. Es positivo que no se haya incluido una referencia a 2 dosis de vacunación porque no todas las vacunas las requieren, pero esta nueva regla dificulta el ingreso de personas desde el extranjero mucho más que cualquier normativa que hayamos tenido desde que las fronteras fueron reabiertas para viajes internacionales.

A raíz de este hecho, el día 18 de septiembre, mediante el Comunicado Nº 686[3], el Ministerio de Salud indicó que, en primer lugar, “[l]os peruanos, extranjeros residentes y extranjeros no residentes cuyo destino final sea el territorio nacional, en calidad de pasajeros e independientemente del país de origen, deben contar con una prueba molecular negativa con fecha de resultado no mayor a 72 horas antes de abordar en su punto de origen”, en segundo lugar que, “desde las 00:00 horas del lunes 20 de septiembre, a las personas mayores de 18 años, procedentes de países con coberturas de vacunación superiores al 70% de su población, se les solicitará certificar su vacunación contra la COVID-19” y finalmente, que, “[l]os pasajeros deberán mostrar los resultados de la prueba molecular y de preferencia, el carné de vacunación del país donde se vacunó.”

Como se puede apreciar, la aclaración carece de relevancia, por los siguientes motivos:

1. Reitera las disposiciones de la norma objeto de comentario, pero adicionalmente establece un parámetro sin indicar qué base de datos se usará para darle contenido. ¿Cómo sabremos qué países considerar para el porcentaje del 70%? ¿Qué base de datos o fuente de información en específico?
2. El último punto indica que los pasajeros deben mostrar los resultados de la prueba molecular negativa y, de preferencia, la prueba de vacunación. No obstante, esto implica que se puede hacer una elección, lo cual no está regulado en la norma objeto de comentario.
3. Mediante nota de prensa no se puede modificar lo dispuesto en un Decreto Supremo. Estos, conforme al inciso 3 del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158, son normas de carácter general que regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional. Los decretos supremos entran en vigencia al día siguiente de su publicación, salvo disposición contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte. En el caso del Decreto Supremo Nº 152-2021-PCM, la vigencia fue establecida para el 20 de septiembre de 2021.

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Posteriormente, el 19 de septiembre, el Ministerio de Salud emitió el Comunicado Nº 689, casi a la medianoche, estableciendo finalmente que el certificado de vacunación no sería obligatorio[4], dando por zanjada las dudas causadas por el decreto emitido el 17 de septiembre y por el Comunicado Nº 686.

3. Conclusiones

• La nota de prensa emitida por el Ministerio de Salud, Comunicado Nº 686, no tenía coherencia con lo regulado en el Decreto Supremo Nº 152-2021-PCM y no clarificaba exitosamente su aplicación, motivo por el cual el Comunicado Nº 689 tuvo que ser emitido.
• Dicho decreto se encontrará vigente desde la fecha indicada en su artículo 4 hasta que expire, el 1 de octubre de 2021, o sea derogado o modificado por otra norma del mismo nivel o superior. La consecuencia jurídica real de la vigencia del decreto es la obligatoriedad de mostrar tanto una prueba molecular negativa de Covid-19 como un certificado de vacunación completo al momento de ingresar al país por cualquier persona a partir de 18 años que venga como pasajero, ya sea peruana, extranjero residente o extranjero no residente y estos son los requisitos que deben ser técnicamente tomados en cuenta por los viajeros.
• En la práctica, sin embargo, es evidente que esto no sucederá en base a lo mencionado líneas arriba. Resulta evidente que el Ejecutivo debe velar por la emisión clara y precisa de las normas ya que estas tienen un gran efecto sobre varias industrias, personas y en la economía en un momento en que nuestra recuperación debería ser el objetivo primordial.
• El Gobierno no puede regular situaciones mediante comunicados o notas de prensa.

4. Referencias

• Organización Mundial de la Salud, “La vacuna Ad26.CoV2.S de Janssen: lo que se debe saber”, 2 de septiembre de 2021, https://www.who.int/es/news-room/feature-stories/detail/the-j-j-covid-19-vaccine-what-you-need-to-know
• Hannah Ritchie, Edouard Mathieu, Lucas Rodés-Guirao, Cameron Appel, Charlie Giattino, Esteban Ortiz-Ospina, Joe Hasell, Bobbie Macdonald, Diana Beltekian and Max Roser, “Coronavirus Pandemic (COVID-19)”, 19 de septiembre de 2021, https://ourworldindata.org/covid-vaccinations?country=OWID_WRL 
• Ministerio de Salud, “Sobre el Decreto Supremo N° 152-2021-PCM (Comunicado N° 686)”, 18 de septiembre de 2021, https://www.gob.pe/institucion/minsa/noticias/523478-minsa-sobre-el-decreto-supremo-n-152-2021-pcm-comunicado-n-686
• Ministerio de Salud, “Presentación de carné de vacunación contra la COVID-19 no es requisito obligatorio para ingresar al Perú (Comunicado Oficial N°689)”, 19 de septiembre de 2021, https://www.gob.pe/institucion/minsa/noticias/523543-minsa-presentacion-de-carne-de-vacunacion-contra-la-covid-19-no-es-requisito-obligatorio-para-ingresar-al-peru-comunicado-oficial-n-689

Juan Carlos Ruiz Del Pozo. Abogado por la Universidad ESAN, maestrando del Máster Universitario en Derecho Constitucional en la Universitat de València. Consultor en Migración Corporativa en Fragomen, Del Rey, Bernsen & Loewy.