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Polémica sobre la cuestión de confianza

Polémica sobre la cuestión de confianza

Raúl Mendoza Cánepa: “El excesivo y descontrolado uso de la cuestión de confianza, aún en temas legislativos ordinarios, no resuelve las crisis, por el contrario, las produce”.

Por Raúl Mendoza Cánepa

jueves 28 de octubre 2021

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I. Contexto

La cuestión de confianza se contiene en el artículo 132 de la Constitución Política. En particular interesa analizar el primer párrafo: «El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última solo se plantea por iniciativa ministerial (…)».

La diferencia entre la censura y la confianza es tangible desde el procedimiento, la primera puede plantearse desde el Congreso, mientras que la segunda es un requerimiento ministerial. En la raíz histórica y en su fundamento, la cuestión de confianza es una particularidad del régimen parlamentario europeo, en razón de que es el Parlamento el que elige al gobierno, tornándose como lógica consecuencia en un mecanismo de dar cuenta y responder ante el órgano que lo eligió.

II. Análisis

En el Perú tal criterio se rompe, en tanto el régimen de gobierno es semipresidencial, por lo que existe una doble legitimidad de origen. El Parlamento es elegido por los ciudadanos, pero el presidente de la república también. La fuerza del gobierno reside en su elección directa sin que medie la decisión del Parlamento, por lo que resulta ocioso el “voto de investidura” del artículo 130 de la Constitución.

En un régimen semipresidencial como el peruano, en el que además el presidente es jefe de Estado y de gobierno, este tiene amplias atribuciones ejecutivas, es Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y dirige la política económica gestando decisiones desde el Ministerio de Economía y Finanzas que afectan los presupuestos de todas las instituciones, aunque sea el Congreso el que finalmente delibere sobre el contenido. De este esquema de poder se deduce una consecuencia que no deriva de los fundamentos del parlamentarismo. En este híbrido, el excesivo y descontrolado uso de la cuestión de confianza aún en temas legislativos ordinarios no resuelve las crisis; por el contrario, las produce. Dada su naturaleza, en Europa la disolución que deriva de la pérdida de confianza del Parlamento en el gobierno que la mayoría formó, sirve para resolver conflictos y cambiar la correlación de fuerzas y mudar de gobierno de acuerdo al contexto político como a las alteraciones en las preferencias ciudadanas. Es un mecanismo elaborado para que los conflictos no culminen en ruptura. El semipresidencialismo sin renovación por mitades o tercios no resuelve conflictos, salvo con rupturas. Su calendario electoral es rígido, mientras que en el régimen parlamentario es flexible y resuelve los conflictos porque es la representación la que en definitiva gobierna y recompone.

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El artículo 134 de la Constitución dice a su texto: «El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si este ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros (…)». Señala el problema de la cuestión de confianza y sus efectos en un sistema en el cual el presidente tiene excesivas atribuciones que perfilan por la disolución parlamentaria, un serio desequilibrio de poderes. Disuelto el Congreso, conforme al artículo 134 de la Constitución (se mantiene en funciones la comisión permanente), durante aquel interregno es el Poder Ejecutivo quien legisla, lo hace mediante decretos de urgencia.

Que la cuestión de confianza y la disolución del Congreso no comulguen con la lógica del semipresidencialismo, no implica necesariamente que sean prescindibles. Las instituciones no son perniciosas per se, sino por el uso político que se les da y allí radica el peligro de haberlas concebido. La Constitución de 1993, con relación a la de 1979, orilló al Congreso, reduciendo de tres a dos el número de negativas a la cuestión de confianza para que la disolución parlamentaria proceda. Sin embargo, la prudencia aún en los difíciles conflictos entre gobierno y oposición no condujo en cuatro décadas al extremo de una confrontación «disolución – vacancia», conflicto disruptivo visible solo en la tradición constitucional reciente.

Cuando la interpretación constitucional genera una controversia política seria, el Congreso está facultado para presentar una ley de desarrollo constitucional que precise el contenido en duda. El Tribunal Constitucional señala en la sentencia recaída en el Expediente No. 0005-2003-AI/TC, que “(…) Con la expresión ‘Ley de desarrollo constitucional’, la octava disposición final y transitoria de la Constitución no ha creado una categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos constitucionales, cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al legislador (…)”. Entendido así, la ley de desarrollo constitucional corresponde al Congreso y su elaboración está fuera del alcance del análisis constitucional que pone en cuestión la jerarquía de normas.

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En efecto, el desarrollo reglamentario lo hizo el Congreso mediante la Ley Nº 31355. La norma es válida, además, desde su espíritu restrictivo, garantista y sistemático. La norma no desnaturaliza los artículos 132 y 133 del texto fundamental. La delimitación se interpreta en función del orden y armonía constitucional, en el entendido de un funcional equilibrio de poderes, que implica la impertinencia del pedido de confianza al Congreso cuando se trata de la concreción legal de competencias que no sean propias de la política general de gobierno. La Ley Nº 31355 es, incluso, concesiva, puesto que no se extiende al carácter excepcional y extraordinario que una cuestión de confianza debería tener, dado que sitúa en el límite al Parlamento, forzándolo en una segunda cuestión (sobre materia ejecutiva regular) a votar por la confianza. La disolución, por sí misma, es un mecanismo que obliga en segunda incidencia al voto parlamentario favorable al Ejecutivo, rompe con la prohibición del mandato imperativo y afecta la gobernabilidad. 

El artículo 1 de la Ley Nº 31355 dice a su texto: “La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos”.

III. Conclusiones

Si bien es discernible que constituye un avance en la restricción razonable del uso de la cuestión de confianza, quedan temas pendientes de revisión, ajuste y adaptación dentro de un régimen de gobierno que difiere de los modelos puros, el presidencialista y el parlamentarista.


Raúl Mendoza Cánepa.Abogado. Exasesor del gabinete de asesores de la Presidencia del Poder Judicial

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