El Proyecto de Ley N° 644/2021-CR, respecto al artículo 40 de la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano (LDPCC), establece que el Poder Legislativo regula de manera expresa que toda reforma constitucional, para que sea consultada en referéndum, debe someterse previamente a la aprobación del Congreso. Por otro lado, respecto al artículo 44, postula que el Presidente de la República es quien convoca el referéndum en caso de reforma constitucional por disposición del Congreso. 

¿Qué posturas generó el Proyecto de Ley N° 644/2021-CR?

Dichas regulaciones han generado polémica tanto en la comunidad política como en la comunidad intelectual. 

Dentro de este primer ámbito, se puede destacar las observaciones del Poder Ejecutivo y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

¿Qué sostiene el Poder Ejecutivo?

Por un lado, el Poder Ejecutivo mediante Oficio N° 012-2022-PR, de fecha 12 de enero de 2022, observó la autógrafa aprobada, exponiendo las siguientes razones:  

En primer lugar, señaló que la autógrafa, al modificar el artículo 40 de la LDPCC, limita arbitrariamente el derecho al referéndum previsto como tal en la Constitución, ya que exige la transición por el procedimiento de aprobación previa del Congreso para someter a referéndum a los numerales 2, 3 y 4 del artículo 32 de la Carta Magna, según lo mandado por el artículo 206, cuando una ley ordinaria no puede limitar el referéndum de manera adicional a los límites ya establecidos en la propia Constitución, específicamente en el mismo artículo 32. 

Sobre el derecho al referéndum, se hace alusión a la STC Exp. Nº 00003-1996-AI/TC, donde se señala:

[E]l referéndum es el procedimiento mediante el cual el pueblo o el cuerpo electoral decide, en definitiva, y en forma directa algunas cuestiones relativas a la legislación; Que, mediante el referéndum el pueblo participa de la actividad Constitucional, legislativa o administrativa; colaborando directamente en la formulación o reforma de una norma constitucional o legislativa en la formación de un acto administrativo. De esta manera, las funciones del Gobierno son ejercidas en forma directa por el pueblo sin la intermediación de otras Instituciones; Que, por los enunciados anteriores se considera al referéndum como el sistema de democracia directa, cuya iniciativa para realizarlo debe partir de un porcentaje del electorado o de los ciudadanos y el cumplimiento de los requisitos para llevarlo a cabo debe ser función propia de los ciudadanos interesados en su realización; Que, por las razones expuestas anteriormente se considera que el referéndum es uno de los derechos fundamentales del ciudadano, cuyo ejercicio no puede ser restringido, limitado o impedido por cualquier otra institución del contorno democrático.

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Así, argumentó que el procedimiento establecido en el artículo 206 solo afecta a los procesos de reforma constitucional, mas no a las demás materias que pueden ser sometidas a referéndum – los numerales 2, 3 y 4 del artículo 32 de la Constitución –, por lo que exigirle ese tránsito sería contrario a diversos derechos, como al derecho a la participación política y al referéndum, y principios constitucionales, como los principios de razonabilidad, balance entre poderes, previsión de consecuencias, unidad de la Constitución, concordancia práctica, función integradora, fuerza normativa de la Constitución e interdicción de la arbitrariedad.

En segundo lugar, postuló que la modificación del artículo 44 de la LDPCC vulnera los principios de razonabilidad y seguridad jurídica en tanto el Congreso se atribuye una función no contemplada en la Constitución, referida a disponer la convocatoria a referéndum, la cual debe ser realizada por el Presidente de la República, lo cual condiciona la competencia del Presidente de la República de convocar referéndum. 

Por otro lado, el JNE también cuestionó la modificación al artículo 44, más la establecida para el artículo 40; no obstante, cabe destacar que le da una lectura diferente a la regulación de este último artículo. Al respecto, mencionó que este solo reitera lo ya señalado por el artículo 206, el cual somete únicamente a la aprobación previa del Congreso las reformas constitucionales, mas no los demás numerales del artículo 32, como lo interpreta el Ejecutivo. 

¿Qué sostiene el Jurado Nacional de Elecciones?

Dicho ello, el JNE procedió a cuestionar el artículo 44, señalando que el Presidente no cuenta con la competencia para convocar referéndum, siendo el JNE el ente idóneo para tal fin, en tanto que evalúa diversos aspectos técnicos, como los plazos para la realización de las actividades previas al acto electoral; capacidad técnica especializada con la que no cuenta la Presidencia de la República.

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¿Qué sostienen los expertos?

Dentro del segundo ámbito, en la comunidad académica también se abrió debate al respecto. 

Por un lado, se encontraban quienes sostenían que la modificatoria al artículo 40 de la LDPCC limitaba de forma ilegítima el derecho al referéndum y a la participación política, al impedir la participación por democracia directa a los ciudadanos peruanos. Según el portal del Diario La República, a esta posición, se adhiere el constitucionalista Pedro Grandez, quien sostiene que la limitación al referéndum debe darse por reforma constitucional, opinión que comparte el abogado Jorge Jauregui, quien también se desempeñó como vocero del JNE, pues considera que se debe interpretar los mandatos de la Constitución de forma sistemática, pues lo que ahora podría considerarse democrático podría devenir en una tiranía.

Por otro lado, estarían quienes sostienen que las modificatorias contempladas solo reiteran lo ya establecido en la Constitución, buscando asegurar su contenido. En esa línea, en la edición de diciembre de la Revista Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional Nº 168, el magíster en Derecho Constitucional Hubert Wieland Conroy sostiene que el artículo 206 de la Constitución es claro cuando dispone el tránsito obligatorio por el Congreso de la República de toda iniciativa de reforma constitucional, por lo que no existe ley ni mandato constitucional que permita a la ciudadanía “someter un proyecto de reforma constitucional directamente a referéndum, sin contar con la aprobación previa del Congreso de la República”. 

Además, el autor también coincide con la modificatoria del artículo 44, referido a la convocatoria de referéndum por parte del Presidente de la República por disposición previa del Congreso; pues el Ejecutivo carecería de iniciativa de referéndum.

Finalmente, cabe resaltar que el día 18 de enero del presente año, la Comisión de Constitución del Congreso recomendó la aprobación por insistencia del referido proyecto, decisión que debe ser tomada finalmente por el Pleno del Congreso.