¿Se ha suspendido la libertad de tránsito en las carreteras del Perú?Luis Castillo Córdova: “No se ha prohibido el libre tránsito por las carreteras del Perú, sino que se ha habilitado a la Policía Nacional que en resguardo del orden interno y de la paz pública, puedan decidir concretas limitaciones a la libertad de tránsito cuando haya justificación por las circunstancias concretas”.
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El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de ministros, tiene la atribución de decretar un estado de emergencia, “en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del artículo 2 y en el inciso 24, apartado f del mismo artículo” (artículo 137).
Para el ejercicio de esta atribución el Presidente cuenta con un amplio margen de valoración a fin de concluir si determinadas circunstancias configuran efectivamente una perturbación de la paz o del orden interno que amerite la declaración de un Estado de emergencia. Esta, que es una valoración esencialmente política (es decir, de conveniencia al interés general), no puede ser invalidada judicialmente si es posible reconocer alguna razón a su favor. Por eso la parte final del artículo 200 de la Constitución dispone que “[n]o corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio”. Se trata, pues, de una decisión discrecional para cuya adopción el Presidente de la República cuenta con un amplio margen de valoración, de modo que constitucionalmente solo queda proscrita la declaración de estado de emergencia manifiestamente irrazonable, es decir, aquella que no permite la formulación de ninguna razón a favor de su validez y conveniencia.
El día 7 de abril de 2022 se publicó en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto Supremo Nº035-2022-PCM, en el que se decide “[d]eclarar por el término de treinta (30) días calendario, el Estado de Emergencia en la Red Vial Nacional” (artículo 1). La consecuencia de esta declaración es que “quedan suspendidos los derechos constitucionales relativos a la libertad de tránsito en el territorio nacional, libertad de reunión y libertad y seguridad personales, comprendidos en los incisos 11), 12) y 24) literal f) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú” (artículo 2).
La justificación de esta decisión es “[q]ue, con el Oficio N° 189-2022-CG PNP/SEC (Reservado), la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú recomienda que se declare el Estado de Emergencia por treinta (30) días calendario, en la Red Vial Nacional, con el objeto de restablecer y preservar el orden interno, así como preservar los derechos constitucionales de la población, sustentando dicho pedido en el Informe Nº55-2022-COMASGEN-CO PNP/OFIPOI (Reservado), a través del cual se informa sobre la problemática originada a consecuencia del Paro Nacional de Transportistas”.
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Con base en el contenido constitucional de la atribución del Presidente de la República al inicio de este informe mostrado en algunos de sus elementos, y en atención al contenido del Decreto Supremo Nº035-2022-PCM atrás referido, se puede concluir que la mencionada norma no incurre en inconstitucionalidad, es decir, que el Presidente de la República ha hecho ejercicio razonable de la atribución prevista constitucionalmente.
La primera razón atañe a la declaración del Estado de emergencia. Puede ser sostenido que una tal declaración no es manifiestamente irrazonable. En efecto, es de público conocimiento que en algunos tramos de algunas carreteras de nuestro país se han producido ejercicios extralimitados del derecho a la protesta de grupos de ciudadanos, lo que ha puesto en riesgo la seguridad en la red vial. A ello hay que sumar la existencia de informes de inteligencia policial que han llevado a la Comandancia General de la Policía Nacional del Perú a recomendar la declaración del estado de emergencia que, aunque reservados, se presume (iuris tantum) su existencia y validez[1]. Esto permite reconocer que los riesgos de perturbación de la paz o del orden público existentes, justifican la declaración de estado de emergencia llevada a cabo. Consecuentemente, la decisión de declarar este régimen de excepción no es manifiestamente irrazonable, por lo que cae dentro del contenido constitucional de la atribución del Presidente de la República.
La segunda razón atañe a la consecuencia de la declaración de emergencia. El Decreto Supremo Nº035-2022-PCM dispone la “suspensión” de libertades públicas expresamente mencionadas en el artículo 137 de la Constitución como derechos “suspendibles”. Además, se ha “suspendido” los derechos directamente concernidos por el riesgo que con la medida se intenta neutralizar: libertad de tránsito, libertad de reunión y libertad personal (ser detenido sin mandato judicial previo). Consecuentemente, es posible advertir una relación causa-efecto entre el objetivo que se pretende conseguir con el estado de emergencia declarado y la “suspensión” de esos (y no otros) derechos fundamentales. A su vez, esto permite reconocer razonabilidad también a la consecuencia de la declaración del estado de emergencia.
Esta constitucionalidad abstracta, sin embargo, no exige reconocer necesariamente validez constitucional a toda ejecución que de esta medida lleve a cabo la Policía Nacional del Perú, que es la encargada de mantener el orden interno en la red vial (con el apoyo de la fuerza armada).
En primer lugar, si bien el Decreto Supremo Nº035-2022-PCM dispone la “suspensión” de derechos fundamentales, esta en realidad no es tal. Desde un punto de vista teórico es jurídicamente imposible suspender un derecho fundamental porque no es posible suspender la dignidad humana que es su sostén. Y desde un punto de vista práctico, los derechos fundamentales no han sido suspendidos porque la suspensión significa la ineficacia total de todo el contenido constitucional de un derecho fundamental; y eso -en estricto- no es permitido por la Constitución, ni es establecido por el mencionado decreto supremo, ni es lo que se ejecuta en la práctica.
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En estricto, la “suspensión” de un derecho fundamental, significa la habilitación para limitarlo en las concretas circunstancias de un caso que se produzca en el área en la que rige el estado de emergencia decretado. Así, por ejemplo, en un caso concreto la Policía Nacional podrá impedir el paso vehicular en un tramo concreto de una concreta carretera por la existencia de un concreto riesgo a la vida o a la seguridad de las personas que por la vía transitan, porque, por ejemplo, también, en ese tramo existen disturbios generados por el ejercicio extralimitado del derecho a la protesta de un grupo de personas.
La habilitación para que la Policía Nacional establezca concretas limitaciones a la libertad de tránsito, a la libertad de reunión y a la libertad personal (ser detenido sin mandamiento judicial), se sostiene en una premisa lógica básica según la cual solo se puede restringir lo vigente y eficaz, es decir, lo que no está suspendido. Si un derecho está suspendido, luego no se le puede aplicar concretas medidas restrictivas o limitativas. De modo que, si la Policía Nacional está habilitada por el decreto supremo en cuestión para limitar en las concretas circunstancias a la libertad personal (y demás derechos), es porque tal libertad no está suspendida. Y es que los derechos fundamentales no pueden ser suspendidos, habrá que insistir[2].
La habilitación para limitar derechos fundamentales “suspendidos” en un régimen de excepción, reclama que las concretas limitaciones que se impongan sean constitucionalmente válidas. Y será ese el caso si son limitaciones razonables. Así, los agentes de policía no podrán limitar injustificadamente en un caso concreto los derechos fundamentales “suspendidos”[3]. Y es que la “suspensión” de derechos fundamentales que dispone el Decreto Supremo Nº035-2022-PCM, reclama de ejecución, y esta se producirá a través de concretas decisiones (de los agentes de policía) que deberán significar limitaciones razonables para que puedan ser tenidas como válidas y eficaces.
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De las razones que atrás han sido dadas, puede ser concluido que:
Consecuentemente, no se ha prohibido el libre tránsito por las carreteras del Perú, sino que se ha habilitado a la Policía Nacional que en resguardo del orden interno y de la paz pública, puedan decidir concretas limitaciones a la libertad de tránsito cuando haya justificación por las circunstancias concretas.
Dr. Luis Castillo Córdova. Profesor de Derecho constitucional en la Universidad de Piura y Consejero externo en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.
[1] Aunque la publicidad de estos informes ayudaría a la legitimidad política de la medida, no es un requisito para su validez jurídica.
[3] Por eso el Código Procesal Constitucional dispone que “[l]os procesos constitucionales no se suspenden durante la vigencia de los regímenes de excepción. Cuando se interponen en relación con derechos suspendidos, el órgano jurisdiccional examinará la razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo, atendiendo a los siguientes criterios: (…) 2) si tratándose de derechos suspendidos, las razones que sustentan el acto restrictivo del derecho no tienen relación directa con las causas o motivos que justificaron la declaración del régimen de excepción; o, 3) si tratándose de derechos suspendidos, el acto restrictivo del derecho resulta manifiestamente innecesario o injustificado atendiendo a la conducta del agraviado o a la situación de hecho evaluada sumariamente por el juez” (artículo 10).
