La Constitución Política señala que el estado de emergencia se decreta en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. En esta eventualidad, puede restringirse o suspenderse el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio.

Sobre esa definición Andrea Tafur y Diego Quesada (^[1]) señalan que es amplia, flexible y dócil, al utilizar conceptos jurídicos indeterminados que permiten que esta prerrogativa constitucional sea utilizada con discrecionalidad por la autoridad de gobierno.

Por su parte, el Tribunal Constitucional (^[2]) reconoce el derecho a la protesta como derecho fundamental, que asiste a toda persona que mantiene una posición crítica frente al poder, sea público o privado, sobre la base de aspiraciones legítimas y siempre que se respete la legalidad conforme al orden fundamental.

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El gobierno en el ejercicio legítimo del poder político está facultado por la Constitución Política a declarar el estado de emergencia en los supuestos que se han referido. El “ius imperium” le otorga el poder jurídico para emitir normas, como lo es un decreto supremo que establece un estado de emergencia. Sin embargo, cuando se trata de conflictos sociales implica reconocer que perdió el control de la situación y el principio de autoridad recurriendo a una medida “in extremis”.

El gobierno es al pueblo, como el padre a los hijos. El padre responsable prevé y provee las necesidades de los suyos. Dialoga con ellos y entiende que debe establecer correctivos oportunos, sin embargo, un castigo extremo implica que como padre fracaso dado que en su oportunidad no desempeño el rol que le correspondía.

Ahora bien, es innegable que en el marco de un debido proceso los hechos delictivos deben sancionarse, todo acto que realice una persona tiene un límite en su ejercicio, en consecuencia, no tienen amparo aquellos actos que afectan derechos de terceros, la propiedad privada o manifiestan violencia contra la autoridad.

Sobre la relación jurídica con subordinación que se vincula al derecho público, Víctor García Toma (^[3]), señala que los sujetos participantes se encuentran en dos planos distintos: por un lado, el Estado, a través de sus agentes u operadores, actuando con imperium (ejerciendo su poder soberano); por otro, un ciudadano (particular). Sin embargo, ese criterio no es aplicable en un proceso de diálogo por un conflicto social. El diálogo implica una relación horizontal, no de juzgador por parte del agente u operador del gobierno sobre las demandas expuestas o la propia conducta de los reclamantes.

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El problema del funcionario despistado es que cree que su cargo le vale para imponerse frente a los ciudadanos. Puede que en su espacio de poder o en la oficina le hagan caso, pero fuera de ella es uno más. Un conflicto social no se resuelve según “a lo que le parezca” al funcionario. Así en adelante vamos a describir algunas situaciones específicas que sirvan de ejemplo para lo que refiero.

En cierta ocasión un funcionario pensó que recriminar a los apus de las cuencas de Loreto al amparo de su cargo de asesor presidencial solucionaría el conflicto, más bien todo lo contrario su actitud “hecho leña” a tal extremo que el equipo de gobierno tuvo que retirarlo de la reunión porque su sola presencia resultaba nociva para el diálogo. Los apus son líderes con ascendencia en su colectividad, gozan de mayor credibilidad que un alcalde o congresista en la zona de conflicto y más aún en relación a un funcionario que suele desconocer la realidad de la problemática que afecta a la población del lugar.

Otro funcionario se sintió dolido porque los dirigentes comunales levantaban la voz al expresarse, lo que al parecer afectaba sus delicados tímpanos, solicitando que bajaran los decibeles. Lo solicitado causo el efecto contrario: los timbres de voz se hicieron más fuertes. Sin embargo, la situación de apaciguo porque un Jefe de Gabinete, ducho en estos asuntos, manifestó que no le causaba ninguna incomodidad las expresiones contundentes que se escuchaban y que por el contrario demostraban la sinceridad en las demandas, no correspondiendo “jalar la oreja a nadie” dado que un diálogo se da entre iguales para lograr una solución a una problemática social.

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Por otra parte, los agentes u operadores del gobierno creen que los actores sociales son ingenuos y ofrecen “espejitos” para paliar la problemática como si nos encontráramos en la época de la conquista. La demanda es A, pero ante la imposibilidad de resolverlo atraen al conflicto otras opciones paliativas para “calmar las aguas”, involucrando a sectores que no tienen nada que ver con el tema y “negocian” con servicios que se supone brinda el gobierno exista o no un conflicto social. Así, era el caso de cierto funcionario que pedía, en realidad exigía, cambiar los criterios de calificación para el acceso a una beca educativa, sin embargo, el Viceministro del Sector presente supo decir que no y explicar el porqué. Todos los entendieron salvo el funcionario que creía poder disponer según su errado criterio, quién dicho sea de paso aprendería días después que el poder es efímero, al no coadyuvar en los procesos de diálogo, más bien los entorpecía y enredaba, se le pidió, en realidad se le exigió su renuncia. 

No existe un sistema de prevención de conflictos sociales. Al parecer la inexperiencia, la indolencia, la inacción, entre otros, es lo que prima en los agentes u operadores del gobierno. Se permite que el conflicto social de una fase temprana llegue a las fases de escalamiento o de crisis. Pese a que los “síntomas” son visibles desde un principio, al menos para quién tenga “algo de olfato” en la materia, se permite que el asunto se “vaya de las manos”.

En ese sentido, los prefectos regionales, provinciales y distritales deben constituir la primera línea de prevención del conflicto social para el gobierno. Así su designación debe recaer en agentes u operadores con ascendencia e influencia en la zona que se conviertan en interlocutores válidos durante el proceso de diálogo. No se trata de tener “acusetes”. Un conflicto social tiene una causa que debe identificarse para solucionarse, en consecuencia, el gobierno requiere de actores válidos, no ornamentales.

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Asimismo, es necesario que la capacitación en prevención de conflictos sociales sea un tema permanente en los agentes u operadores de gobierno, debería ser parte del Plan de Desarrollo de Personas de cada entidad pública. Además, es común que los gobiernos regionales y locales “se laven las manos” ante problemas que son de su competencia resolver. Así, el gobierno central tiene que “entrar a tallar” en temas que no le corresponden.

Por otra parte, debe valorarse el rol que puede desempeñar la Defensoría del Pueblo que cuenta con agentes u operadores en zona, en aplicación del principio de colaboración que debe primar ente las entidades públicas, más aún para resolver conflictos sociales, antes que verlo como un adversario del gobierno.

La represión debe ser la última opción. Pero si el gobierno, como el padre, no cumplió con el rol que le corresponde de manera oportuna, su incapacidad lo lleva a considerar y utilizar el castigo como la única opción viable.

Eduardo Gamarra Astete. Abogado por la UNSAAC. Egresado de la Maestría en Gestión Pública de la Universidad del Pacífico. Quince años de experiencia en gestión pública laborando en Alta Dirección, Órganos de Línea y de Asesoramiento del Poder Ejecutivo (MEF, MINEDU, MINJUSDH, MTPE, MIDIS, INS, SERVIR, OEFA y SUNAFIL) con especialización en derecho administrativo y derecho laboral.