El pasado 04 de mayo de 2022 se publicó la Ley Nº31465, norma que modificó varios artículos de la Ley Nº27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, (en adelante, “TUO de la LPAG”). Una de estas modificaciones constituyó la obligatoriedad de que cada entidad administrativa cuente con una mesa de partes digital.

El Art. 117 inciso 1 del TUO de la LPAG, modificado por la ley a la que hacemos referencia, establece ahora que toda entidad administrativa debe contar con una mesa de partes digital “conforme a los alcances establecidos en la Ley Nº31170, y cuyo horario de atención es de veinticuatro (24) horas, los siete días de la semana”. 

Pese a que la intención de esta ley es loable; sin embargo, no resuelve el problema fundamental relacionado a los plazos para la presentación de escritos.  La Ley Nº31170, “Ley que dispone la implementación de mesas de partes digitales y notificaciones electrónicas”, no hace referencia a los plazos administrativos, sino que se limita a hacer referencia a que estos se regulan según lo determinado por la LPAG^[1].  Asimismo, conviene resaltar que esta ley constituye una norma que tiene como finalidad facilitar la implementación del Decreto Legislativo Nº1412, Ley del Gobierno Digital^[2].

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Ahora bien ¿Por qué decimos que la incorporación de la obligatoriedad de la mesa de partes virtual en el TUO de la LPAG no resuelve el problema de los plazos procedimentales? Simple, porque, a la fecha, se encuentra vigente el Art. 46^[3] del Reglamento de la ley del Gobierno Digital, norma que establece la siguiente ficción: el horario de atención para la recepción de documentos de un día hábil deberá entenderse desde las 00:00 horas hasta el término del horario de la atención de la entidad. Los documentos después del horario de atención de la entidad hasta las 23:59 horas, se considerarán presentados al día siguiente hábil

Sobre el particular, no se entiende la razón por la cual la mesa de partes virtual mantiene la restricción del “día hábil” para presentar documentos.  Recordemos que esta limitación encontraba sustento en una limitación objetiva relacionada al horario de atención de la autoridad administrativa para recepcionar documentos mediante su mesa de partes física; sin embargo, si ahora contamos con una mesa virtual, ya no debería existir la limitación del horario.

El Art. 145^[4] del TUO de la Ley Nº27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, (en adelante, “TUO de la LPAG”) establece que para el cómputo del plazo administrativo se deberán excluir aquellos días no laborables del servicio y los feriados no laborales de orden nacional o regional. Asimismo, establece que, si el día de vencimiento del plazo es inhábil o la atención al público ese día no funciona durante horario normal, el plazo se entenderá prorrogado al día siguiente hábil.

La norma del plazo administrativo (días hábiles) es una norma simple, cuyo cumplimiento y costo de fiscalización son relativamente bajos, debido a su simpleza. Recordemos que “mientras más complicada una norma legal, habrá más probabilidades de que los costos administrativos, incluyendo los costos de error, sean altos”^[5].

Esta norma simple se vio complicada en un primer momento por las limitaciones del horario de atención de las entidades públicas. En efecto, las mesas de partes físicas de las administraciones no atienden las 24 horas del día, por lo que se limitó el día hábil para la recepción de documentos, a las horas hábiles a las que atendía una determinada entidad administrativa (Art. 149^[6] TUO de la LPAG).

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La complejidad de esta limitación se encuentra en el hecho que, a razón de los distintos horarios en los que funciona las distintas entidades administrativas, los días hábiles para cumplir plazos administrativos mediante la presentación de documentos podían verse reducidos a horarios distintos. Así, por ejemplo, si una determinada municipalidad atendía hasta las 16:30 horas, podía recepcionar escritos en su mesa partes hasta esa hora; sin embargo, si otra entidad administrativa atendía hasta las 15.30, recepcionaría documentos hasta esa hora.

En ese orden de ideas, nótese que la restricción del día hábil a las horas hábiles de funcionamiento de la autoridad administrativa con relación a la recepción de documentos constituye una restricción del derecho del administrado de poder utilizar a su favor el plazo administrativo, es decir, una restricción al derecho al debido procedimiento. El hecho de que esta limitación tenga un sustento objetivo (horario de atención de una entidad administrativa) no enerva que constituya una restricción.

Esta peculiar complejidad en la regla de plazos administrativos y la restricción al derecho al debido procedimiento de los administrados que involucra debería haber podido ser superada por el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) en las entidades públicas, específicamente, por el uso de las mesas de partes virtuales por parte de la administración pública. Ello a razón de lo que se conoce como Gobierno Electrónico o Administración Electrónica. 

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En el Perú, el Gobierno Electrónico encontró sustento mediante el Decreto Legislativo Nº1412, Ley del Gobierno Digital, aprobada el 13 de setiembre de 2018. Esta norma tiene como objeto “establecer el marco de gobernanza del gobierno digital para la adecuada gestión de la identidad digital, servicios digitales, arquitectura digital, interoperabilidad, seguridad digital y datos, así como el régimen jurídico aplicable al uso transversal de tecnologías digitales en la digitalización de procesos y prestación de servicios digitales por parte de las entidades de la Administración Pública en los tres niveles de gobierno”.

En ese contexto, un adecuado Gobierno Electrónico debería de permitir que los administrados puedan presentar “por vía electrónica todo tipo de escrito, recursos, reclamaciones y quejas a los Gobiernos y las administra­ciones públicas, quedando estos igualmente obligados a responder o resolver como si dichos escritos, reclamaciones y quejas se hubieran realizado por medios tradicionales”^[7].  Asimismo, el Gobierno Electrónico debería buscar que los canales de comunicación puedan estar abiertos de manera constante y recibir de manera automática la confirmación de las comunicaciones con la autoridad administrativa (Art. 15^[8]).

Teniendo en cuenta lo anterior, no se entiende la razón por la cual la actual modificación del TUO de la LPAG no incorporó la prohibición de restringir el “día hábil” a las horas en las que una entidad administrativa atiende al público. Y es que la obligatoriedad de la mesa de partes virtual debería estar ligada a que se reciban documentos las 24 horas del día y se tengan por recepcionados ese mismo día.  Recodemos que una de las peculiaridades de las mesas de partes electrónicas “es su carácter perenne, a diferencia de los registros físicos que estaban condicionados al horario de funcionamiento de las oficinas públicas”^[9].

Por ello, si el uso de las TIC permite la existencia de una mesa de partes virtual, lo que implica que la administración ya no necesite una persona que recepcione los documentos y, por tanto, que trabaje en un determinado horario, no existe justificación para mantener la limitación del día hábil en la recepción de documentos a las horas hábiles en que funciona la autoridad administrativa.

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En ese orden de ideas, al perderse la justificación de la limitación del día hábil a las horas hábiles para la recepción de documentos, la restricción que ello implica al derecho al debido procedimiento administrativo se vuelve una de dudosa constitucionalidad, puesto que no existe razonabilidad detrás de la misma^[10].

Inclusive, nótese además que no existe un sustento alguno para que las horas hábiles inicien a las 00:00 horas de un día hábil y culminen a la hora que deje de funcionar la autoridad administrativa. ¿Por qué se decidió incorporar como horas hábiles desde las 00:00 horas hasta el horario en que una entidad administrativa inicia sus funciones? ¿Cuál es la justificación de incorporar las horas previas al inicio de funcionamiento de la administración como horas hábiles y no incorporar como horas hábiles las horas posteriores al funcionamiento de la entidad administrativa? Al respecto, consideramos que no existe una razón objetiva que justifique esta distinción de trato que se realiza a las horas previas y posteriores a las horas que una entidad administrativa funciona.

Todo lo expuesto, permite concluir que el uso obligatorio de las mesas de partes virtuales en los procedimientos administrativos, incorporado mediante la Ley No. 31465, debió generar que la regla del plazo administrativo vuelva a su simpleza original, al poder eliminar la limitación objetiva que establecía la existencia de un horario de atención de las mesas físicas de las entidades administrativas. Sin embargo, lejos de volver a un escenario de sencillez, nos encontramos ante un escenario en el cual el envió de un documento vía la mesa de partes virtual a las 03.00 am se considerará presentado ese día; sin embargo, el remitido a las 17:31, un minuto después de culminado el horario de atención de una entidad administrativa, se podría considerar recepcionado al día siguiente.

Francisco Zegarra Valencia. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magister en Derecho Procesal por Universidad de Salamanca – España. Cuenta con especializaciones en Derecho Administrativo Sancionador, Competencia y Regulación por la Universidad de Valladolid – España. Miembro del grupo de Investigaciones de Derecho Procesal Crítico y Constitución de la PUCP (GIDEPROC). Asociado senior del estudio Baxel.