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Sunat debe suspender el cobro de intereses moratorios no por ser controladora de la constitucionalidad, sino por estar vinculada a la Constitución

Sunat debe suspender el cobro de intereses moratorios no por ser controladora de la constitucionalidad, sino por estar vinculada a la Constitución

Por Luis Castillo Córdova

lunes 6 de marzo 2023

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Luis Castillo Córdova
Profesor principal en la Universidad de Piura y
Consejero en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.


En nuestro ordenamiento jurídico es importante diferenciar la posición jurídica de vinculada a la Constitución, de la posición jurídica de controlador de la constitucionalidad. A todos, poderes públicos y particulares, nos corresponde la posición de vinculados; pero no a todos les corresponde la posición de controladores, ésta ha sido reservada por el Constituyente solamente para los jueces (artículo 138), tanto judiciales, como militares y arbitrales (artículo 139.1) y al Tribunal Constitucional (artículo 202).

Por desgracia, no siempre se repara en esta diferenciación. La razón ha sido que el control de constitucionalidad presupone la vinculación a la Constitución. Es decir, todo controlador es antes un vinculado a la Constitución. Pero eso no significa que todo vinculado es un controlador, ni que quien no sea controlador, deje de ser un vinculado a la Constitución.

Esta diferenciación, por ejemplo, fue ignorada por el Tribunal Constitucional cuando estableció la regla jurídica, que además declaró precedente vinculante según la cual la Administración Pública (más precisamente, los “órganos colegiados administrativos que imparten «justicia administrativa» con carácter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administrados”[1]), es controladora de la constitucionalidad por la sola razón de ser una vinculada a la Constitución[2]. Y esta diferenciación es ignorada también por todos quienes sostienen que se condena a la Administración Pública a aplicar normas inconstitucionales, cuando se dejó sin efecto, por el mismo Tribunal Constitucional, la regla jurídica que le otorgó control de constitucionalidad[3].

La Administración Pública no es controladora de la constitucionalidad, pero eso no significa que no sea una vinculada a la Constitución. Su obligación de cumplir la Constitución está intacta. Por eso, y con acierto, la Ley 27444, ha establecido que “[l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho” (artículo IV.1.1 TUO LPAG; énfasis añadido). Toda la Administración Pública, y en particular SUNAT, está vinculada a la Constitución, por lo que debe actuar y decidir de conformidad con las normas de la Constitución.

Pero vincularse a la Constitución significa también vincularse a las interpretaciones vinculantes y concretadoras que de la Constitución ha establecido el Tribunal Constitucional en sus sentencias. Estas interpretaciones son verdaderas reglas jurídicas de valor y rango constitucional que conforman el bloque de constitucionalidad y que vinculan a la Administración Pública en general, y a la SUNAT en particular[4].

Por eso, y con acierto, se ha establecido que “[l]os jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional” (tercer párrafo del artículo VII Nuevo Código Procesal Constitucional, énfasis añadido).

Pero no solo los jueces están vinculados a las interpretaciones que de la Constitución haya establecido el Tribunal Constitucional, sino que lo están todos los operadores jurídicos, públicos y privados. En relación a los primeros, el mencionado Tribunal ha establecido que “[l]as sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado[5]. Las interpretaciones de la Constitución establecidas por el Tribunal Constitucional vinculan a todos los poderes del Estado, consecuentemente, vincula también a la Administración Pública en general, y a SUNAT en particular.

Por eso el Alto Tribunal ha recordado que “es cierto que la administración tributaria, en razón del principio de legalidad al que se encuentra sometida, a diferencia del Poder Jurisdiccional, no tiene la competencia para ejercer motu proprio el control difuso de constitucionalidad de las leyes. No obstante, es también inequívoco que dicha administración, y ciertamente también el Poder Judicial, sí se encuentran vinculados por los criterios [las interpretaciones de la Constitución] de este Tribunal en tanto supremo intérprete de la Constitución[6].

Consecuentemente, la Administración Pública en general, y SUNAT en particular, no pueden ejercer control difuso de la constitucionalidad; pero sí están sometidas a la Constitución, es decir, están sometidas tanto a las normas recogidas en la Constitución, como a las interpretaciones vinculantes y concretadoras que de ellas ha establecido el Tribunal Constitucional. De modo que cuando el Alto Tribunal interpreta la Constitución para establecer que determinada norma legal la contraviene, tal interpretación vincula a la Administración Pública y debe inaplicar la norma legal. Pero lo hará no como controladora que no es, sino como vinculada a la Constitución que sí es.

Como vinculada y no como controladora actuará la Administración Tributaria cuando cumpla la regla jurídica que le prohíbe “aplicar intereses moratorios luego de que se haya vencido el plazo legal para resolver el recurso administrativo, con prescindencia de la fecha en que haya sido determinada la deuda tributaria y con prescindencia de la fecha que haya sido interpuesto dicho recurso, a menos de que pueda probar objetivamente que el motivo del retraso es consecuencia de la acreditada conducta de mala fe o temeraria del administrado”[7].

Y es que lo que hace a la esencia del control de constitucionalidad es formular juicios de validez constitucional de modo originario y vinculante. No actúa como controlador quien se limita a aplicar un juicio de validez constitucional preexistente. Así, [s]i el funcionario público emplea un juicio de inconstitucionalidad no formulado por él sino por el Tribunal Constitucional y, como consecuencia de ello, no aplica una ley en el caso que resuelve, entonces, en realidad no está actuando como un controlador de la constitucionalidad, sino como un vinculado a la Constitución (a las normas directamente estatuidas y a las normas constitucionales adscriptas)”[8].

Por lo tanto, SUNAT debe suspender el cobro de intereses moratorios por el tiempo que en exceso le ha llevado resolver el recurso administrativo, no en ejercicio del control de la constitucionalidad que no titulariza, sino como consecuencia de ser un órgano administrativo vinculado a la Constitución.


[1] Aclaración a la sentencia EXP. N.° 3741-2004-AA/TC, fundamento 4.

[2] Las dos razones dadas por el Tribunal Constitucional para sostener esta regla jurídica se construyeron alrededor del principio de normatividad de la Constitución. Lo tengo justificado en “Administración pública y control de la constitucionalidad de las leyes. ¿Otro exceso del TC?, en CARPIO MARCOS, Edgar, GRÁNDEZ CASTRO, Pedro, La defensa de la Constitución por los Tribunales administrativos. Un debate a propósito de la jurisprudencia constitucional, Cuadernos de análisis y crítica a la jurisprudencia constitucional número 1, Palestra, Lima 2007, ps. 69–99.

[3] Estableció el Tribunal Constitucional que “en ningún caso, los tribunales administrativos tienen la competencia, facultad o potestad de ejercer tal atribución, por lo que corresponde dejar sin efecto el precedente vinculante citado [establecido en la sentencia al EXP. N.º 3741-2004-PA/TC” (EXP. N.° 04293-20 12-PA/TC, fundamento 34).

[4] Lo tengo justificado en Los precedentes vinculantes del Tribunal Constitucional, tercera edición, Gaceta Jurídica, Lima 2018, ps. 35-52.

[5] EXP. N.º 3741-2004-PA/TC, fundamento 42. Énfasis añadido.

[6] EXP. N.° 03525-2021-PA/TC, fundamento 66.

[7] EXP. N.° 03525-2021-PA/TC, fundamento 69.

[8] CASTILLO CÓRDOVA, Luis, “La vinculación de la administración pública a la Constitución”, en GRANDEZ CASTRO, Pedro (coordinador), Sobre la interpretación constitucional y convencional. Un enfoque transversal en el Derecho, Cuadernos sobre jurisprudencia constitucional número 11, Palestra editores, Lima diciembre 2016, p. 118.

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