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La autonomía de los procuradores públicos: A propósito de los lineamientos para determinar sus competencias aprobados por la Procuraduría General del Estado

La autonomía de los procuradores públicos: A propósito de los lineamientos para determinar sus competencias aprobados por la Procuraduría General del Estado

Amado Enco: “Los congresistas advierten que al conferir al Procurador General la competencia exclusiva y excluyente de formular denuncias a altos funcionarios, trasgrede el principio de autonomía funcional de los órganos de defensa del Estado, al haber despojado a los procuradores públicos de la atribución de denunciar a los altos funcionarios del Estado”.

Por Amado Enco Tirado

miércoles 7 de julio 2021

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Contexto 

 

El 17 de junio del presente año se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Resolución del Procurador General Nº 36-2021-PGE/PG, aprobando los lineamientos sobre la intervención y determinación de las competencias de los procuradores públicos, quienes, por mandato constitucional, tienen el deber de representar y defender los intereses del Estado en juicio.

Análisis

Tales lineamientos, a decir de la Procuraduría General, responderían a la necesidad de regular la actuación, intervención y determinación de las competencias de los procuradores públicos en el contexto de las controversias competenciales suscitadas entre operadores del Sistema; sin embargo, viendo en detalle, advertimos también que la disposición apunta, sobre todo, a formalizar el amplio poder concedido al Procurador General para asignar las investigaciones o procesos judiciales a determinados procuradores públicos.
 

Según se desprende de los objetivos trazados por el dispositivo legal, los lineamientos aprobados confieren al Procurador General del Estado la facultad de decidir y asignar a un determinado procurador público la competencia de una investigación o proceso judicial en casos de conflictos de competencia; no obstante, la propia norma precisa también que los lineamientos buscan regular la facultad del Procurador General del Estado de asignar la defensa de un determinado caso a uno o varios procuradores públicos “cuando así lo amerite el caso” (el resaltado es nuestro). El carácter extensivo del término utilizado llama la atención debido al amplio margen de discrecionalidad que el dispositivo otorga al Procurador General para decidir a qué procurador público le asigna el conocimiento de un determinado caso.
 

Los lineamientos aprobados contienen criterios objetivos y subjetivos. Los primeros están determinados por razones concretas, tales como la especialidad, la competencia sectorial, la geografía, el delito más grave o la carga procesal; mientras que los segundos se caracterizan más bien por la ambigüedad o generalidad de sus términos, tales como la relevancia o trascendencia del caso específico, la urgencia en la resolución de la controversia o aquel criterio de cierre que autoriza al Procurador General a quitar o asignar competencias por cualquier otro motivo que considere pertinente. Nótese que la norma no precisa cuáles serían aquellas características que harán que un determinado caso sea relevante o trascendente, tampoco indica en qué supuestos existiría urgencia en la resolución de la controversia. Preocupa sobremanera la facultad que la norma confiere al Procurador General para asignar competencias por “cualquier motivo”, y aunque la misma norma precisa que dicho motivo debe ser justificado, ello no deja de generar cierta preocupación debido al amplio poder discrecional que la norma confiere a dicho funcionario en los procesos de asignación de casos.
 

Entendemos la necesidad de establecer criterios específicos que guíen el trabajo de resolución de los conflictos de competencia entre procuradurías, pero entendemos también que dichos criterios deben responder a consideraciones objetivas. La vigencia del principio de especialidad tiene larga data en el proceso de fortalecimiento de las procuradurías especializadas, impidiendo que intereses subalternos del poder de turno afecten sus competencias mediante la sustracción de casos. Sin embargo, a tenor de los lineamientos aprobados, este importante principio termina perdiendo un peso significativo como criterio regulador de los procedimientos de asignación de casos. Como se puede apreciar, según los puntos 6.1 y 6.2 de la norma, los criterios expuestos, entre ellos el de especialidad, tienen carácter general y no son excluyentes entre sí. Significa esto que el principio de especialidad puede, eventualmente, verse desplazado so pretexto de la excesiva carga procesal (un problema que dicho sea de paso afecta a todas las procuradurías públicas) o peor aún, por “cualquier otro motivo” que el Procurador General alegue como pertinente. Esto sin duda genera un fundado riesgo de repetir penosas experiencias donde anteriores ministros de Justicia (en condición de presidentes del Consejo de Defensa Jurídica del Estado-CDJE), afectando el principio de especialidad, sustraían casos de la competencia de la Procuraduría Anticorrupción para asignarlos a procuradores públicos más afines a sus intereses políticos. Una forma indirecta de afectar la autonomía de las procuradurías públicas. De ahí la necesidad de seguir buscando alternativas que garanticen de manera real y efectiva el pleno respeto a los principios de autonomía e independencia de los procuradores públicos.
 

El Decreto Legislativo N° 1326, que reestructura el Sistema Administrativo de la Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aparentemente fue dado con el objetivo de garantizarle mayor autonomía e independencia a los procuradores públicos, empero este modelo presenta los mimos vicios de injerencia política en el proceso de designación de los procuradores públicos que el modelo anterior. El Artículo 18 de la norma señala claramente que el Procurador General es designado por el presidente de la República a propuesta del ministro de Justicia y Derechos Humanos. Es decir, sigue siendo un funcionario de confianza del Ejecutivo, tal como lo eran en su momento los ministros de Justicia que cumplían la función de presidentes del anterior CDJE. Otro detalle que devela la injerencia del Ejecutivo en el proceso de designación de los procuradores está en la composición de su Consejo Directivo, que viene a ser el órgano de mayor nivel jerárquico de la Procuraduría General de Estado. Según la norma, el Consejo Directivo está conformado por el Procurador General (que lo preside), un representante del ministro de Justicia (un asesor de su despacho) y un representante de la Contraloría General de la República. Es decir, dos de tres de sus miembros, son funcionarios de confianza del Ejecutivo. Este detalle cobra especial relevancia si consideramos que el Consejo Directivo es quien selecciona y designa a los procuradores públicos.
 

Ahora bien, según el numeral 18, Artículo 11, del Reglamento de la Ley[1], el Procurador General tiene la competencia exclusiva para evaluar y formular denuncia penal contra los altos funcionarios previstos en el Artículo 99 de la Constitución Política. Una disposición arbitraria que termina recortando las competencias de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción para formular pedidos de investigación contra altos funcionarios del Ejecutivo en casos de corrupción.
 

La carencia de condiciones que garanticen una plena autonomía de la Procuraduría General del Estado ha impulsado a varios congresistas de la República a promover iniciativas legislativas para elevar a rango constitucional la autonomía de esta vital institución. Precisamente en estos días la Comisión de Constitución del Congreso de la República viene debatiendo el predictamen recaído en los proyectos de Ley Nº 0054/2016-CR, 0070/2016-CR, 0090/2016-CR, 6176/2020-CR y 6402/2020-CR, que proponen la Ley de Reforma Constitucional que crea la Procuraduría General del Estado como organismo constitucional autónomo.
 

La fórmula propone que el Congreso de la República sea quien elija al Procurador General del Estado, para que ejerza el cargo por cinco años. Según la exposición de motivos, el Decreto Legislativo N° 1326, si bien busca preservar la autonomía, uniformidad y coherencia en el ejercicio de la función de los procuradores públicos, en la práctica dicha institución sigue estando adscrita al Ministerio de Justicia, por lo tanto, subordinado al presidente de la República. En tal sentido, sostienen, la única manera de dotarle de una verdadera autonomía, libre de cualquier injerencia o presión política, es que el Procurador General sea designado por el Congreso de la República, seleccionado a los candidatos que puedan proponer el Poder Ejecutivo, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Junta Nacional de Justicia.
 

Conclusiones 
 

Los congresistas advierten que al conferir al Procurador General la competencia exclusiva y excluyente de formular denuncias a altos funcionarios (como está previsto en el Decreto Legislativo N° 1326), trasgrede el principio de autonomía funcional de los órganos de defensa del Estado, al haber despojado a los procuradores públicos de la atribución de denunciar a los altos funcionarios del Estado, concentrando tal atribución en manos del Procurador General cuya actuación independiente e imparcial pierde credibilidad por ser designado y removido del cargo por el Presidente de la República.
 

En este contexto, la reforma constitucional surge como mejor salida para garantizar el desempeño funcional autónomo de la Procuraduría General del Estado. Y es que, los órganos que gozan de autonomía constitucional no están adscritos o subordinados a ninguno de los poderes tradicionales del Estado, por tanto, están ajenos o libres de presiones políticas, injerencias, intromisiones de cualquier naturaleza.

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[1] Decreto Supremo N°018-2019-JUD, fue publicado el 23 de noviembre del 2019.

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