Hoy es pacífica la distinción entre texto normativo y norma, y pacífica también la aceptación de que se pasa de uno a la otra a través de la interpretación. La voluntad del Constituyente se recoge en los distintos enunciados lingüísticos que como artículos componen el texto constitucional. De este se pasa a la norma constitucional a través de la interpretación constitucional. Normalmente las normas constitucionales tienen algún grado relevante de indeterminación, por lo que reclaman concreción. La concreción es llevada a cabo por los intérpretes vinculantes de la Constitución.

Interpreta vinculantemente a la Constitución aquel que para ejercer la función pública atribuida necesita concretar normas constitucionales abiertas. Son varios los intérpretes de la Constitución. El primer llamado a completar la obra del Constituyente es el Congreso de la República a través de las leyes y el Ejecutivo a través de la delegación de facultades que efectúa el Parlamento. Así lo ha decidido el mismo Constituyente: “Las disposiciones de la Constitución que lo requieran son materia de leyes de desarrollo constitucional” (Octava disposición final y transitoria de la Constitución). Y por leyes, se entiende no solo a las leyes aprobadas por el Congreso, sino también a los decretos legislativos (Cfr. sentencia al EXP. N.º 2050–2002–AA/TC, fundamento 4).

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Todos los tribunales que ejercen la iurisdicitio también interpretan vinculantemente a la Constitución cuando tienen un problema jurídico de relevancia constitucional que resolver. En esos casos la premisa normativa que empleen será irremediable consecuencia de una interpretación vinculante de la Constitución. Aquí ingresan los jueces judiciales, arbitrales, militares, el JNE y el Tribunal Constitucional. Aunque no todos crean derecho constitucional adscripto, todos sí interpretan vinculantemente a la Constitución.

En un sistema en los que son varios los intérpretes de la Constitución, una exigencia básica de razonabilidad y de seguridad jurídica reclama identificar al intérprete supremo. Quien tenga esta posición la consigue ligada al ejercicio de la función pública atribuida. La interpretación de la Constitución enlaza fuertemente con la normatividad de la Constitución, y la normatividad con la defensa constitucional. En nuestro sistema jurídico, la defensa constitucional se ha organizado como control constitucional. De los controladores creados por el Constituyente, el Tribunal Constitucional es el que más, en número e intensidad, titulariza competencias de control. Esto permite reconocerle como controlador constitucional supremo. Como no es posible el control de constitucionalidad sin previa interpretación constitucional, entonces, quien sea controlador constitucional supremo será a su vez intérprete constitucional supremo.

Como controlador supremo, el Tribunal Constitucional tiene la competencia para evaluar la constitucionalidad de todas las decisiones públicas (y privadas). Si tales decisiones se han adoptado como consecuencia de interpretaciones de la Constitución, entonces, el control constitucional las alcanza. De esta manera, el Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad no solo de las decisiones (ejecutivas, legislativas, jurisdiccionales), sino también la constitucionalidad de las interpretaciones de la Constitución que las sostienen. Pero a la hora de realizar este control, el Tribunal Constitucional debe hacerlo sin extralimitar su competencia. En particular, sin usurpar la función pública del órgano cuya interpretación controla. En efecto, es alto el riesgo que se cierne sobre el control constitucional del Tribunal Constitucional sobre las interpretaciones de la Constitución llevada a cabo por los otros poderes públicos. Un ejercicio extralimitado del control constitucional puede convertir al Tribunal Constitucional en gobernante de facto.

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De modo que el Tribunal Constitucional ni es el único intérprete de la Constitución, ni su poder de control constitucional es ilimitado. La legitimidad política para desarrollar la obra del Constituyente no recae en el controlador, sino en el gobierno de la comunidad política, es decir, en los representantes del pueblo como dueño del poder: en el Congreso de la República y en el Presidente de la República. Por eso es a las leyes de desarrollo constitucional (leyes propiamente dichas y decretos legislativos) a las que corresponde concretar y desarrollar a la Constitución. El Tribunal Constitucional también la interpreta y desarrolla, pero solo en la medida necesaria para controlar la constitucionalidad de la ley y no para usurpar la función de gobierno que titularizan el Congreso y el Ejecutivo.

No puede negarse, por tanto, la competencia jurídica y la legitimidad política que tiene el Congreso de la República interpretar vinculantemente a la Constitución. Cada ley de desarrollo constitucional manifiesta una interpretación vinculante que de la Constitución ha llevado a cabo el Congreso. Exijámosle, eso sí, como a todo poder constituido (incluido al Tribunal Constitucional), que la interpretación y desarrollo constitucional se lleve a cabo dentro del marco constitucional, en el que, precisamente por ser marco, cabe más de una concreción razonable. Y entre dos concreciones razonables, es el gobernante y no el controlador, el que decide cuál es la que más y mejor conviene a la comunidad política.

Luis Castillo Córdova. Profesor ordinario principal en la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.