I. Contexto

El viernes 19 de noviembre, Mirtha Vásquez, presidenta del Consejo de ministros, anunció la creación de una comisión ejecutiva que negociará los plazos del retiro y cierre de cuatro unidades mineras en Ayacucho, para que estas cesen sus actividades con prontitud. Ante las evidentes críticas a este anuncio, la Presidencia del Consejo de Ministros publicó un comunicado  donde aseguran que se respetará el cumplimiento de los plazos establecidos en los planes de cierre de estas unidades mineras; sin embargo, estos planes de cierre final van desde el año 2019 hasta el año 2025, por lo que no se entiende a qué se refiere la primera ministra con “vamos a exigirles que terminen y cierren”, ni con “negociar los plazos”, pero a la vez “cumplir con” el cronograma ya establecido. Además, el argumento de la ministra es que estas minas contaminan y por ello quieren que cierren, pero el mismo comunicado señala que recién van a investigar las causas de la contaminación, es decir, que ellos mismos aceptan que no saben quién contamina, si las mineras formales, las informales o las ilegales.

Lo más preocupante de todo, es que Mirtha dijo que estas unidades mineras “no gozarán de ampliación alguna para procesos de explotación ni exploración”. Estas declaraciones desalientan a la inversión minera en exploración porque toda empresa minera en el transcurso de la explotación invierte en buscar nuevos yacimientos mineros cercanos o ampliar el yacimiento ya existente según la cantidad de mineral que vayan encontrando. Si una autoridad del gobierno dice de un día para el otro que las empresas no podrán hacer actividades de exploración, afectará a las decisiones de inversión de las empresas. En este sentido, Mirtha Vásquez ha generado incertidumbre e inestabilidad económica a uno de los principales motores del crecimiento económico de la región Ayacucho y del país. Además, daña la imagen del Perú, pues ahora es visto como un país en el que un grupo de manifestantes queman campamentos mineros y en menos de un mes deciden unilateralmente que la empresa minera ya no podrá hacer actividades de explotación ni exploración.

Lea también: Estado de derecho y minería

II. Análisis

a. ¿Es el cierre de minas legal?

El anuncio de cerrar cuatro proyectos mineros lleva una clara connotación arbitraria, con un amplio sesgo político y sin mayor sustento legal. Según Mirtha Vásquez declaró: “esto se da en el marco del proceso regular establecido por normativa al plan de cierre de minas presentado por las respectivas empresas mineras”, esta afirmación es totalmente engañosa e inexacta.

Es cierto que las mineras tienen un plan de cierre con un cronograma, y esto es usado por la PCM para contar una media verdad, pues los instrumentos de gestión ambiental son instrumentos vivos que van cambiando y adecuándose en el tiempo según sea necesario, porque el proyecto minero así lo amerita, siempre y cuando se cumplan con todas las normas. El plan de cierre no es un instrumento monolítico, duro e inflexible que pone fin a un proyecto minero y fija su fecha de caducidad como ley pétrea, muy por el contrario, es un instrumento que puede cambiarse o modificarse, cuando, por ejemplo, un titular minero tiene derecho a seguir explorando y explotando un yacimiento, solicitando la aprobación de los instrumentos de gestión ambiental y en la medida que se cumplan los requisitos de ley.

Los proyectos mineros son proyectos con varios procedimientos, desde el cateo o la exploración, hasta la explotación o el cierre de la mina misma, camino a esto las empresas mineras se encuentran en cada paso con rigurosos trámites en diferentes organismos competentes. Al ser la minería una actividad importante y peligrosa, dentro de los Instrumentos de gestión ambiental, se encuentra el plan de cierre, que es, después del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), instrumento cuyo objetivo es prevenir, mitigar y restaurar los daños al ambiente, así como la regulación de obras o actividades para evitar o reducir sus efectos negativos en el ambiente. Pero debemos tener en cuenta que un plan de cierre no es lo mismo que un cierre total de la mina, ya que si la mina tiene éxito y puede seguir explotando cumpliendo con lo que demanda la ley, la empresa puede solicitar, vía procedimiento administrativo a la autoridad competente, que se le extienda el plan de cierre, y esta responderá de acuerdo a criterios técnicos, generando así que la minería gane valor en el tiempo, cumpliendo con prácticas exploratorias y de inversión.

Los proyectos mineros pueden modificar el terreno o son propensos a causar contaminación, y al tratarse de una práctica de explotación de recursos del Estado, tiene la obligación por ley de detallar todas sus operaciones, dentro de estas su cierre, donde la función es rehabilitar las áreas utilizadas una vez que se dio fin a las operaciones, ya que por ejemplo pueden haber áreas naturales cerca, ecosistemas con biodiversidad, o poblaciones que se puedan ver afectadas por una mala finalización del proyecto minero como contaminación del suelo, aire o de las aguas, respondiendo a un derecho constitucional de vivir en un ambiente sano y adecuado para el desarrollo de la vida.

Lea también: ¿Puede el Gobierno expropiar al Consorcio Camisea sin transgredir la Constitución?

Esta etapa no es fugaz, muy por el contrario, puede tomar varios años, ya que es determinar el cierre de la producción, el cierre de las instalaciones, el desmantelamiento de las instalaciones, el resarcimiento del área usada, y la mitigación de algún daño realizado, fuera o dentro del marco legal. Posterior a eso viene el post cierre que puede tomar varios años más, ya que es el monitoreo que se hace al área donde funcionó el proyecto minero para cumplir con los estándares ambientales que se piden, incluso se paga una garantía año a año para que el Estado se pueda hacer cargo de cualquier daño si la empresa quiebra y no tenga la capacidad de remediar o resarcir el ambiente una vez cierra operaciones.

Pero como recalcamos, este plan que uno detalla y presenta al inicio, no es ley pétrea, puede ir variando por la misma lógica de que los proyectos también pueden cambiar, ya que pueden haber muchas variantes que alteran el cronograma de una mina, como el bloqueo de una carretera, caída del mercado, o en forma general cualquier motivo de fuerza mayor que impide aplicar el programa y hace que el cronograma se alargue, por lo tanto la vida útil del proyecto puede variar debido a varias circunstancias, esto se encuentra reflejado en las modificaciones que puede llegar a tener un EIA, sincerando la situación del proyecto y solicitando nuevos plazos, por eso decimos que son instrumentos ambientales vivos.

El Estado tiene una amplia regulación en torno a los proyectos mineros, específicamente el cierre de minas se encuentra regulado en la Resolución Ministerial Nº1875-2005-IN, donde detalla la importancia y la obligación de este Instrumento de Gestión Ambiental. Por tal motivo, es arbitrario y no responde al marco legal que la Presidenta del Consejo de Ministros Mirtha Vásquez anuncie un cierre de minas, cuando esto le compete netamente a las empresas mineras en adecuar su plan de cierre, y quienes deben responder a esto formalmente son instituciones como el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), el Organismo de Evaluación y Fiscalización ambiental (OEFA), el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), entre otros, mediante la aprobación o desaprobación vía administrativa y no por actas como la realizada en la reunión de la Comisión de Alto Nivel del Ejecutivo, o declaraciones como lo ha referenciado equivocadamente la Presidenta del Consejo de Ministros Mirtha Vásquez.

Demostrando así que el gobierno opera con pura intención política, saltándose la institucionalidad, el marco legal y el derecho a las mineras de poder adecuar su plan de cierre de acuerdo a su proyecto de inversión, afectando la cadena de producción e ingresos, y dejando vulnerable al Estado de demandas por parte de estas empresas mineras, riesgo que asumimos todos como país. Estas decisiones generan una enorme inestabilidad jurídica, ya que la intención de una minera no es invertir para cerrar, sino perdurar y continuar explorando y produciendo, esta decisión no responde al marco legal e instaura un nocivo precedente para el futuro de las inversiones mineras, dejando el mensaje que cualquier autoridad puede cerrar arbitrariamente con criterios políticos una empresa minera burlando el marco legal y las vías administrativas, respondiendo a cualquier conflicto social sin importar su análisis.

Lea también: La baja crediticia y su impacto en la inversión pública y privada

 

b.  ¿Cuál es el impacto económico del cierre de minas?

 

El Perú es uno de los principales productores y exportadores de minerales en el mundo. Es el sexto productor de oro, el segundo productor de cobre, plata y zinc y cuarto productor de plomo. Sin duda, el aporte de nuestro país a la producción mundial de minerales es envidiable.

 

Asimismo, la minería aporta al desarrollo económico del país y es la actividad económica que más divisas o monedas extranjeras trae al Perú. Esto último significa que la cantidad de dólares que se ofertan en el mercado cambiario peruano dependen mucho de esta actividad, ya que las mineras venden sus productos en el extranjero en dólares y los cambian por soles en el Perú para atender a sus obligaciones tributarias y con sus acreedores (proveedores y trabajadores). Según estadísticas oficiales, la minería formal representa al 10% del PBI, las exportaciones mineras al 60% de las exportaciones totales, la inversión minera al 13% de la inversión privada y con el sector hidrocarburos representan al 17% de la recaudación fiscal.

 

Sin embargo, a pesar de ser uno de los mayores productores de metales, invertir en minería en el país ya no es tan atractivo para los empresarios. Según la encuesta anual de Compañías Mineras del Instituto Fraser del año 2020, el Perú se encuentra en el puesto 34 de 77 países en el Índice de Atracción de Inversión y en el puesto 42 en el Índice de Percepción de Políticas, debido a las “inconsistencias regulatorias que vuelven interminables las solicitudes de los permisos para extraer mineral”.

Esta situación también se observa en el crecimiento en inversión minera que viene desacelerándose en los últimos años, mientras que el crecimiento de la inversión en explotación continúa cayendo desde el año 2013. (Ver gráfico 1) En este contexto, el mensaje de Mirtha Vásquez no ayuda en mejorar estos indicadores, más bien espanta la inversión y la exploración mineras. Sin exploración no hay nuevos proyectos mineros, por lo tanto, no hay nueva producción, recaudación, divisas, ni nuevo empleo en el sector para las generaciones futuras.

Gráfico 1: Crecimiento de la inversión minera

(porcentaje)

Fuente: Minem. Elaboración: Regulación Racional

En Ayacucho, la minería es el sector económico más importante. Esta actividad aporta en 21% en promedio de los últimos 15 años a la producción regional (ver gráfico 2), emplea a más de 8 mil trabajadores formales, en una región donde la informalidad promedio es de 87% y en el año 2020 generó 79 millones de soles en transferencias por canon minero, regalías, derecho de vigencia y penalidad.

Gráfico 2: Estructura porcentual del PBI de Ayacucho

(porcentaje)

Fuente: INEI. Elaboración: Regulación Racional

El problema es que la población no siente estos beneficios debido a la corrupción en la región y la falta de capacidad de ejecución del gobierno regional. Por ejemplo, en el 2019, el perjuicio económico en Ayacucho fue de 37 millones de soles y la ejecución de proyectos de inversión pública en la región fue de 50% hasta noviembre. En lugar de que el Ejecutivo atienda a estos problemas, ni los ha mencionado y solo ha atacado a las grandes empresas.

El impacto más inmediato en la región Ayacucho es la pérdida de 6 mil puestos de trabajo formales directos (75% de los trabajadores formales del sector minero en Ayacucho) y 48 mil trabajos indirectos, así como la pérdida de USD 4 mil millones que la Minera Ares buscaba invertir para extender la vida útil de la Unidad Operativa Inmaculada  y de 79 millones de soles de transferencias por año que iban directamente a la región para educación y salud.

Lea también: Prevención en la gestión de conflictos a los cien días de gobierno

III. Conclusiones

Es evidente que el gobierno no ha tomado en cuenta todos estos efectos negativos para la economía de todos los peruanos, especialmente para el desarrollo de la región Ayacucho. Tampoco toman en cuenta los verdaderos problemas, como la gestión de los gobiernos locales, la corrupción y la contaminación de las mineras que no son formales.

Elaborado por el equipo de Regulación Racional, dirigido por Oscar Sumar (Ph.D, UC Berkeley)

¿Te gustó este artículo? Puedes acceder a mayor información especializada en la zona exclusiva para suscriptores de Gestión Pública & Control. Suscríbete: [email protected] // +51 (1) 7108900 // También invitamos a visitar las redes sociales de Gestión Pública y Control en Facebook (@GesPubyCont), Twitter (@GesPubyCont) e Instagram (@gestionpublicaycontrol).