El deber convencional incumplido

La independencia judicial impone dos tipos de obligaciones esenciales al Estado peruano. Una es de carácter positivo: garantizar al juez que solo estará sometido al Derecho a la hora de resolver los casos. En palabras del Constituyente peruano, “[e]l Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley” (artículo 146).

La otra obligación es de signo negativo, se trata de -en palabras de la Corte IDH-, “la obligación negativa de las autoridades públicas de abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial o en sus integrantes, es decir, con relación a la persona del juez específico”[1].

El cumplimiento de ambas obligaciones se consigue a través de medidas normativas apropiadas (entiéndase idóneas). En términos de la Corte IDH, se trata de “[e]l deber de (…) prevenir dichas injerencias e investigar y sancionar a quienes las cometan. [E]l deber de prevención consiste en la adopción, conforme al artículo 2 de la Convención, de un apropiado marco normativo que asegure (…) la inamovilidad de los jueces”[2].

El proceso de ratificación es contrario a este deber convencional porque representa una medida inapropiada para la independencia judicial en un sentido subjetivo y en otro institucional, como se pasa a justificar.

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El proceso de ratificación ataca la independencia judicial desde un punto de vista subjetivo

Desde un punto de vista subjetivo, es extremadamente difícil (casi imposible), que el juez deje de preguntarse si determinada decisión que adopta en un caso, beneficiará o perjudicará sus posibilidades de ser ratificado en el cargo. Esta preocupación se acentuará precisamente en aquellos casos en los que, por su trascendencia, resulta especialmente relevante que el juez no piense nada más que en la justicia de la decisión a la hora de resolver. Me refiero a los casos en los que debe actuar en defensa de los derechos de las personas y en contra del ejercicio extralimitado del poder público.

Este riesgo de injerencia subjetiva, ha sido aceptado por el Tribunal Constitucional al sostener que “en el lapso en que ejerce la función jurisdiccional el juez no (…) deberá (…) proponerse agradar a alguna persona o entidad, como podría ser el propio CNM [Consejo Nacional de la Magistratura, hoy Junta Nacional de Justicia]”[3]. Y es que “los jueces no están sujetos en el ejercicio de su cargo a órdenes o instrucciones, ni tampoco pendientes de si sus sentencias agradan o no [al CNM] desde que le está encomendada la función de tutela de la normatividad del Estado, que está sometida al sistema jurídico”[4].

A este tipo de riesgo también ha hecho referencia la Comisiòn Interamericana de Derechos Humanos en estos térmminos: “La Comisión Interamericana considera que además de lo problemático que podría resultar la discrecionalidad en un sistema de reelección o ratificación, un operador de justicia que pretenda ser reelegido o ratificado en sus funciones, corre el riesgo de comportarse de tal modo que obtenga el apoyo de la autoridad encargada de tal decisión, o de que su comportamiento se perciba de este modo por los justiciables”[5].

Esta es la razón por la que en los actuales sistemas democráticos no existen procesos de nombramiento temporal de magistrados. En términos prácticos, la ratificación constituye un mecanismo de “provisionalidad”, respecto de los cuales la Corte IDH ha establecido que “[l]os nombramientos provisionales deben constituir una situación de excepción y no la regla. De esta manera, la extensión en el tiempo de la provisionalidad de los jueces o el hecho de que la mayoría de los jueces se encuentren en dicha situación, generan importantes obstáculos para la independencia judicial”[6].

El proceso de ratificación ataca la independencia judicial desde un punto de vista objetivo

Desde un punto de vista objetivo, el proceso de ratificación abre las puertas del Poder Judicial para que los poderes públicos o privados se vean atraidos a influir en la permanencia o no de los jueces en sus cargos. Este riesgo es especialmente fuerte en aquellos sistemas en los que, como el peruano, su institucionalidad se encuentra muy debilitada por altos niveles de corrupción. Muestra de ello ha sido, precisamente, la desactivación del Consejo Nacional de la Magistratura[7] por haberse comprobado la influencia indebida de grupos de poder sobre las decisiones de varios de sus integrantes a la hora de decidir sobre la ratificación o no de jueces y fiscales.

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Por eso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha visto con preocupación que los jueces se sometan a procesos de ratificación: “La Comisión ha observado como un factor de fragilidad en la independencia de jueces y magistrados, la posibilidad jurídica de ser sujetos a una confirmación posterior para permanecer en el cargo”[8]; de modo que es preferible que los jueces “no estén sujetos a procedimientos de reelección o ratificación”[9].

Pero no solo en el sistema interamericano de derechos humanos es posible encontrar este tipo de preocupaciones. También se encuentra en el sistema universal de protección de derechos humanos. Así, en 2001 el Comité de derechos humanos de la ONU manifestó que “[p]reocupa seriamente al Comité la falta de independencia de los jueces, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 14 del Pacto. El nombramiento de jueces por un período de cinco años solamente (…), les expone a graves presiones políticas que ponen en peligro su independencia e imparcialidad”[10]; para inmediatamente después formular esta recomendación: “El Estado Parte debe enmendar las disposiciones pertinentes de la legislación interna, así como la Constitución, a fin de garantizar la plena independencia de la judicatura”[11].

En este mismo sentido, en el Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy (año 2009), se dijo que [t]anto la Constitución (artículo 208), como la Ley de la carrera judicial [en Guatemala] establecen que los jueces y magistrados ejercen sus funciones por un periodo de cinco años, término al final del cual pueden ser renombrados o reelectos. El Relator Especial considera que esta provisionalidad afecta la independencia y el desarrollo profesional de jueces y magistrados y es contraria a los estándares internacionales en la materia [12]. Y es que «[l]os principios de estabilidad e inamovilidad de los jueces constituyen una garantía fundamental para la independencia del poder judicial, consagrada en los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura”[13].

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Y en el año 2012, en el Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, se sostuvo, en referencia al mandato del Fiscal general, pero que puede ser extendido a todos los magistrados, «es preferible que [la duración en el cargo] sea bastante larga y fijada por ley, habida cuenta de que la posibilidad de renovación del mandato entraña el riesgo de que haya órganos políticos que se comporten, o se perciba que se comportan, en el sentido de favorecer la renovación de un mandato”[14].

Las disposiciones convencionales transgredidas

Se ha de concluir, entonces, que la disposición constitucional que prevé el proceso de ratificación judicial (artículo 154.2) es una medida inapropiada (inidónea) –en términos de la Corte IDH– para asegurar la inamovilidad de los jueces, y con ello vulnera el principio de independencia judicial al favorecer que se produzcan injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional, negando de esta manera sus elementos esenciales.

Así, el Estado peruano trasgrede el deber convencional que, con base en el artículo 2 CADH, la Corte IDH ha formulado como el deber de adoptar un “apropiado marco normativo” que asegure la (inamovilidad de los jueces, y con ella la) independencia judicial. Pero el incumplimiento por parte del Estado peruano del deber convencional advertido, irremediablemente impacta de modo directo e injustificado en el contenido esencial del derecho fundamental a ser juzgado por un juez independiente e imparcial que se reconoce en el artículo 8.1 CADH.

Dr. Luis Castillo Córdova. Profesor de Derecho constitucional y consejero externo en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados.