La propuesta de que el Congreso tenga una cámara de senadores y otra de diputados, con el consecuente aumento del número de parlamentarios, no es un asunto nuevo. El Congreso anterior, incluso, aprobó un dictamen sobre la materia que llegó al Pleno^[1]. Asimismo, históricamente, la mayor parte de nuestras constituciones previeron parlamentos bicamerales (1828, 1834, 1839, 1839, 1856, 1860, 1920, 1933, 1979) sobre unicamerales (1867, 1993)^[2]. Es decir, no debería sorprender una discusión en este sentido; más aún si la finalidad es mejorar un Parlamento vigente (unicameral) que muestra serias y permanentes falencias en asuntos como la erradicación de conflictos de intereses, el respeto por la deliberación legislativa o el responsable uso de los mecanismos de control político. Dichos asuntos, entre muchos otros, avalan largamente una evidencia: la persistencia de una crisis de representación, que hace ver a un Congreso distante de la priorización de los intereses nacionales que espera la población.  

Sin embargo ¿retomar la bicameralidad acabará con los problemas de la crisis de representación parlamentaria?, ¿la causa del problema es realmente el modelo unicameral? Podríamos mencionar las ventajas y desventajas de ambos modelos (bicameralismo y unicameralismo) y, seguramente, llegaremos a una conclusión: no existe una fórmula matemática en el diseño de la estructura parlamentaria que garantice el correcto funcionamiento del Congreso. Es preciso actuar con objetividad, pues ningún modelo es mejor que el otro. La única verdad es que son diferentes y constituyen modelos importados que no se gestaron en el Perú a partir de nuestra realidad.

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Que la bicameralidad pueda funcionar mejor en algunos países con democracias más consolidadas no implica que tendrá el mismo efecto en todo lugar. Afirmar que la unicameralidad es propia de países sin institucionalidad es caer en el sesgo de la superioridad del modelo bicameral. Basta revisar los casos de países que tienen parlamentos unicamerales, como son los casos de Noruega, Nueva Zelanda, Finlandia, Suecia, Portugal, Corea del Sur o Costa Rica. Alrededor del mundo hay un promedio de 140 países y territorios dependientes que funcionan con el sistema unicameral, mientras que un promedio de 90 utilizan un sistema dividido en dos cámaras; tampoco, la decisión del modelo parlamentario corresponde estrictamente a un régimen de gobierno, pues los regímenes presidenciales solo son mayoritariamente unicamerales (59%), tal como ocurre con los regímenes parlamentarios (57%)  y semipresidencialistas (63%)^[3].

Entonces, es necesario dejar el prejuicio de lado y no asumir que las ventajas del Derecho comparado se resumen en el calco de modelos e instituciones jurídicas extranjeras “exitosas”, como si se tratara de una varita mágica. El Derecho comparado se puede utilizar para mejorar nuestros sistemas, bajo una lógica de identificación de cualidades comunes (tertium comparationis) y de la indispensable mirada al entorno y a las necesidades particulares de determinadas sociedades y ordenamientos; lo que dista mucho de lo que se pretende hacer en la actualidad en el Perú.

Por ejemplo, se afirma que la cámara revisora (Senado con derecho de veto) mejorará la deliberación y la calidad de las leyes ¿se puede demostrar objetivamente que ello será así? Basta ver el artículo 105 de la Constitución que plantea el dictamen para tener incertidumbre sobre el particular. El dispositivo señala que “ningún proyecto de ley puede sancionarse sin dictamen de comisión, salvo excepción del reglamento”. Precisamente, las excepciones en la práctica parlamentaria apuntan a la exoneración de publicación o del dictamen en sí mismo; es decir, a frustrar la deliberación. Si a esto sumamos que se afirma la mayoría absoluta (y no de dos tercios) para aprobar las insistencias (artículo 108 propuesto), no hay garantía de que se superponga la deliberación o la prudencia sobre el mero conteo de votos o la propia arbitrariedad de las “exoneraciones”, olvidándose que “la calidad del proceso deliberativo es la que legitima la función legislativa”^[4].

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Asimismo, se afirma la garantía de la representación territorial, pero respecto de la representación programática hay inconsistencias. Por ejemplo, los requisitos para ser senador, más allá de la edad, no son sustancialmente distintos, pues se requiere experiencia profesional con un criterio alternativo: sector público, sector privado o haber ejercido un cargo de elección popular. Es decir, basta que alguien acredite, además de la edad (35 años), experiencia en el sector privado para postular al Senado, pero ¿el objetivo no es tener senadores con experiencia en la labor parlamentaria o, al menos, en el ámbito público? Lo propio ocurre con relación a la garantía de las funciones diferenciadas que permitirían mayor eficiencia. En el dictamen se advierte duplicidad o concurso de funciones (funciones “espejo”); por ejemplo, para la conformación de la Comisión de Presupuesto y la Comisión Permanente, así como la interposición de las demandas de inconstitucionalidad y las iniciativas de reforma constitucional.

El dictamen de retorno a la bicameralidad no advierte que dicha modificación es una reforma estructural de orden constitucional; no puede ser mirada como un “parche” aislado. Todo lo contario, un cambio de tal naturaleza exige otorgar una mirada y un diagnóstico integral del sistema político, es decir, un trabajo sistemático que asegure razonablemente, aun en el largo plazo, la superación de la crisis de representación, dentro de la cual se encuentra la golpeada legitimidad del Parlamento.

La propuesta de la Comisión de Constitución y Reglamento está lejos de haber hecho un ejercicio de ingeniería constitucional, para ponerlo en términos del profesor Giovanni Sartori^[5]. No ha previsto que la solución al problema debe tener un enfoque amplio, que convoque a aspectos mínimos (al menos en el razonamiento de la propuesta) como el sistema electoral (que tiende al individualismo), el régimen político democrático (solo se ha procurado fortalecer el poder del Parlamento, paradójicamente, en un modelo presidencial) y, cómo no, un asunto de indispensable atención, como es la necesidad de superar la precariedad de las organizaciones políticas en el país. Las preguntas son válidas ¿el problema es la unicameralidad o la oferta de candidatos que presentan los partidos políticos? ¿la elección de un parlamento bicameral con los actuales partidos garantiza un Congreso cualitativamente mejor que el actual? Lamentablemente, las respuestas son tan evidentes como desalentadoras.

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Por otro lado, esta propuesta parece enmarcarse en un modelo de democracia absoluta, antes que en uno de democracia constitucional. Una reforma estructural como es el restablecimiento de la bicameralidad debería integrar a la población en su conformidad. La presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento ha referido que el 2018, cuando el 80% de la población votó en rechazo a la bicameralidad, “muchos de los ciudadanos no conocían lo que votaban”^[6]. Ante ello, vale la pregunta ¿Ahora la población sí conoce el contenido de los más de 50 artículos de la Constitución que se quiere modificar? Más aún, la citada presidenta precisó en la sesión del Pleno del 12 de julio de 2022 que, según una encuesta de IPSOS de mayo de 2022, el 54% de peruanos está a favor de la bicameralidad si no implica mayor gasto. Entonces, si la población conoce las ventajas de la propuesta y está mayoritariamente a favor ¿por qué no se permite aplicar la alternativa que establece el artículo 206 de la Constitución, que es someter la propuesta a referéndum?

La presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento en las sesiones del debate en el Pleno está cediendo ante los pedidos de ajustes normativos de los congresistas, mediante la formulación de textos sustitutorios. Ha retirado la acusación constitucional parlamentaria contra los titulares de los órganos del sistema electoral, ha mostrado su disposición por retirar el requisito de de denegación de la cuestión de confianza o censura por tercera vez para habilitar la disolución del Congreso, y ha pedido un cuarto intermedio para aceptar los requerimientos de sus colegas. Es decir, hay un ánimo claro de reformular el texto final con el único objetivo de alcanzar los 87 votos para no optar por el referéndum. Una evidencia de esto, es que el dictamen se quiere aprobar en una ampliación de legislatura, con miras a no dilatar el asunto y ponerlo para segunda votación en la próxima legislatura que empieza a finales de este mes.

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Estas son las condiciones en las que se busca aprobar un cambio estructural constitucional: aceleración de un proceso en ampliación de legislatura sin justificación objetiva (la bicameralidad operaría a partir de 2026); formulación de textos sustitutorios (que no aprueba el Pleno de la comisión especializada, sino solo la presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento); subestimación de la votación popular que rechazó mayoritariamente la bicameralidad en el 2018 y obstaculización de que la población apruebe la reforma mediante referéndum (referéndum que podría ocurrir en octubre próximo, conjuntamente con las elecciones regionales y municipales).

Claramente, esta propuesta no corresponde al espíritu de una democracia constitucional que pretenda consolidar el régimen democrático. Esta propuesta por la materia (reforma constitucional estructural) y por razones objetivas (referéndum de 2018 que rechazó la bicameralidad) requiere una consulta o ratificación de la ciudadanía. Afirmar lo contrario, es decidir al margen del interés público y de la ciudadanía, lo que redundará en el debilitamiento de la legitimidad del Parlamento y, a la par, en la profundización de la crisis de representación.

Finalmente, es menester precisar que el cuestionamiento no es a la bicameralidad en sí misma, sino a las condiciones en que se pretende aprobar la reforma. Del mismo modo, es imperioso que el presente debate concite la reflexión parlamentaria y ciudadana respecto de la correspondencia entre el número de parlamentarios y la adecuada representación ciudadana. No es coherente tener un Parlamento de casi 4,000 trabajadores para 130 congresistas. Este hecho da cuenta de que, lejos de priorizar la correspondencia entre el número de parlamentarios y el aumento de la población (y socializar este asunto), solo se ha visto al Poder Legislativo como un botín de reparto de empleos.

Raúl Gutiérrez Canales. Doctor en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad Complutense de Madrid. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú.