En estos días se publicó un Acuerdo de Concejo de la Municipalidad de Lima que declaró intangible el Centro de Lima para proteger nuestro patrimonio, de acuerdo a lo que indica la resolución difundida a través del diario oficial El Peruano. 

En el contenido de aquella resolución se citó un informe emitido por la Gerencia de Fiscalización y Control de la municipalidad, en cuyo contenido se menciona que tras la violencia sistemático de los manifestantes es vital erradicar las protestas para proteger nuestro patrimonio.

A la fecha,  hay quienes cuestionan que se haya declarado intangible el Centro de Lima, pues se estaría limitando el derecho a la libertad de reunión al pretender erradicar las protestas, es decir, eliminarlas por completo, tal como lo sostiene el informe de esa gerencia.

• Por su lado, el Acuerdo de Concejo lleva el siguiente título: Acuerdo de Concejo N° 026, que declara como zona intangible el Centro Histórico de Lima para el desarrollo de marchas, manifestaciones y concentraciones públicas y políticas que pongan en riesgo la seguridad y/o salud pública. 

Esta es el área declarada como zona intangible por el Acuerdo de Concejo: 

---

¿Es o no es es inconstitucional esta medida? Es importante revisar una importante sentencia del TC para responder a esta inquietud:

El derecho a la libertad de reunión y a la protesta en la jurisprudencia del TC

En 2005, el Tribunal Constitucional resolvió un caso muy similar a la situación que se presenta con el Acuerdo de Concejo Municipal N° 026. Se trató de la STC Exp. 04677-2004-PA/TC, un caso en el que una conferedación de trabajadores solicitó la inaplicación de un decreto de alcaldía que declaró a zona rígida al Centro de Lima para cualquier tipo de concentración pública.

Al resolver, el TC desarrollo el contenido y los límites del derecho fundamental de reunión, señalando que como todo derecho fundamental no es absoluto, tal como establece el art. 12, inciso 2 de nuestra Constitución, sí era posible prohibir “solamente por motivos probados de seguridad o sanidad pública”.

En la sentencia también se lee que “cuáles sean esos concretos «motivos probados» o los alcances específicos de lo que deba entenderse por «seguridad pública» o «sanidad pública», deberá ser evaluado a la luz de cada caso concreto” (f.j. 16)

También se añade que los motivos para restringir este derecho deben ser “probados” y no tratarse “de simples sospechas, peligros inciertos, ni menos aún de argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios; sino de razones objetivas, suficientes y debidamente fundadas.” Por lo que esta prohibición debe ser “la última ratio” (f.j. 18) 

9.2. La exigencia de prohibir o restringir el derecho de reunión por «motivos probados».

18. En todo caso, tal como lo establece el artículo 2° 12 de la Constitución, los motivos que se aleguen para prohibir o restringir el derecho de reunión, deben ser «probados». No deben tratarse, en consecuencia, de simples sospechas, peligros inciertos, ni menos aún de argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios; sino de razones objetivas, suficientes y debidamente fundadas. Y es que, como ha señalado correctamente nuestro homólogo español, «si existieran dudas sobre si tal ejercicio en un caso determinado puede producir los efectos negativos contra el orden público con peligro para personas y bienes u otros derechos y valores dignos de protección constitucional, aquellas tendrían que resolverse con la aplicación del principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (favor libertatis ), sin que baste para justificar su modulación o prohibición la mera sospecha o la simple posibilidad de que se produzcan dichos resultados».

 

En tal sentido, debe tenerse presente que la prohibición debe ser la última ratio a la que puede apelar la autoridad administrativa para limitar el derecho, debiendo optar, de ser posible, por medidas simplemente restrictivas, tales como proponer la modificación del lugar, fecha, hora, duración o itinerario previsto. Se trata, en suma, de que la prohibición o establecimiento de restricciones al ejercicio del derecho de reunión se encuentren debidamente motivadas por la autoridad competente, caso por caso, de manera tal que el derecho sólo se vea restringido por causas válidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad), y, en modo alguno, más allá de lo que resulte estrictamente necesario (principio de proporcionalidad).

En este caso, la demanda fue declarada fundada y se declaró inaplicables las normas analizadas por ser inconstitucionales. Ahora bien, en este caso, el TC declaró lo siguiente como un precedente vinculante:

“(…) el criterio conforme al cual, en ningún caso el ejercicio del derecho de reunión, previsto en el artículo 2° 12 de la Constitución, puede ser sometido al requisito de autorización previa por parte de la autoridad administrativa (Fundamentos 15 e. y 18), la cual sólo podrá restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y sólo por razones objetivas, suficientes y fundadas, según ha quedado expuesto en los fundamentos de esta sentencia.”

A su vez, conviene recordar lo mencionado por el supremo interprete respecto al derecho fundamental a la protesta en la STC Exp. 00009-2018-PI/TC, que sería el derecho en donde incide específicamente el cuestionado Acuerdo del Concejo.

Este derecho, como advierte el Tribunal se trata de un “derecho relacional de libertad que implica la no injerencia del Estado en su ejercicio o realización.” (f.j. 78) y que “suele ser conexo al ejercicio de otras libertades fundamentales como el derecho de reunión” (f.j. 89).

Así agrega sobre los límites de este derecho que “el alcance de los límites que específicamente operen sobre este derecho deberá ser evaluado a la luz de cada caso concreto” (f.j. 83) (Énfasis agregado). Y que si bien este derecho no ampara el uso de la violencia como fin o mecanismo de la protesta, es una cuestión distinta que durante el desarrollo se la protesta se presenten actos de violencia (f.j. 85).

Finalmente, respecto a la limitación de este derecho fundamental, el Tribunal Constitucional expresó lo siguiente:

“(…) Toda regulación y eventual limitación del derecho fundamental a la protesta se deberá hacer a través de una ley en sentido formal o, en su defecto, por medio de una norma que satisfaga la reserva de acto legislativo, garantizando de este modo los principios de generalidad e igualdad de trato.” (f.j. 86)

 

Conforme se puede advertir de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que además tiene la calidad de precedente vinculante, estas limitaciones al derecho fundamental a la protesta (que suele ser conexo al derecho de reunión), deben ser analizadas caso por caso, y este cuestionado Acuerdo de Concejo, si bien forma parte del ordenamiento jurídico municipal (art. 38 de la LOM), no constituye una ley en sentido formal ni una norma que satisfaga la reserva de acto legislativo.

¿Cuál es el panorama actual con la expedición de este Acuerdo de Concejo?

Como se mencionó, esta norma prohíbe “el desarrollo de marchas, manifestaciones y concentraciones públicas y políticas que pongan en riesgo la seguridad y/o salud pública” en el Centro Histórico de Lima, ahora bien, que debe entenderse por riesgoso a la seguridad y/o salud pública es algo bastante abierto.

Sin embargo, esta disposición, mientras se encuentre vigente, debe ser interpretada en concordancia con la Constitución, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y los tratados internacionales, lo que implica permitir aquellas manifestaciones que sean pacíficas.

Para mayor detalle sobre que implica una manifestación pacífica, se debe tener en cuenta la Observación General N° 37 del Comité de Derechos Humanos sobre el derecho a la reunión pacífica en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que señala, entre otras cuestiones lo siguiente:

“17. No siempre hay una línea divisoria clara entre las reuniones pacíficas y las que no lo son, pero hay una presunción en favor de considerar que las reuniones son pacíficas. Además, los actos de violencia aislados de algunos participantes no se deberían atribuir a otros, a los organizadores o a la reunión como tal. Por lo tanto, algunos participantes en una reunión pueden estar protegidos por el artículo 21, mientras que otros no.

 

18. La cuestión de si una reunión es pacífica o no se debe responder con referencia a la violencia causada por los participantes. La violencia contra los participantes en una reunión pacífica por las autoridades o agentes provocadores que actúen en su nombre no hace que la reunión no sea pacífica. Lo mismo se aplica a la violencia por parte de otros ciudadanos contra la reunión o por participantes en contramanifestaciones.

 

19. La conducta de determinados participantes en una reunión se puede considerar violenta si las autoridades pueden presentar pruebas creíbles de que, antes del acto o durante su celebración, esos participantes están incitando a otros a utilizar la violencia y es probable que esas acciones causen violencia; los participantes tienen intenciones violentas y tienen previsto obrar en consecuencia; o la violencia por su parte es inminente. Los casos aislados de tal conducta no bastarán para tachar a toda una reunión de no pacífica, pero cuando esté manifiestamente generalizada, la participación en la reunión como tal ya no estará protegida en virtud del artículo 21.” (Énfasis agregado).