El 25 de agosto se llevó a cabo el debate sobre la Ley que suspende el cobro de peajes durante el Estado de Emergencia Sanitaria o Ley N° 31018. Como resultado del debate, se declaró fundada –de manera unánime– la demanda de inconstitucionalidad. Se debe tener en cuenta que el Poder Ejecutivo fue quien presentó la demanda de inconstitucionalidad en contra de esta Ley emitida por el Congreso. Asimismo, el encargado de la ponencia fue el magistrado Augusto Ferrero.

Para conocer acerca de los principales cuestionamientos que se le realizaron a la norma, detallamos, a continuación, el análisis que se realizó por parte de la ponencia, así como el debate que se llevó a cabo por parte del Tribunal Constitucional sobre el caso de los peajes.

La Ponencia:

En primer lugar, se analizará la debida deliberación y publicidad de esta. Asimismo, el correcto uso de la tecnología en la actividad parlamentaria. 

En la ponencia respecto a este punto, se hace énfasis en el principio de democracia representativa que se expresa a través de la libre participación de los congresistas en los debates, y en la publicidad de estos y de los votos. Este principio es muy relevante por ser un rasgo esencial de un sistema democrático. Por tal motivo, sus expresiones (debate y publicidad) son de obligatoria aplicación. Por ende, no deben ser dejadas de ser aplicadas durante la actividad parlamentaria, incluso cuando estas sean en modalidad virtual. 

Lo mencionado se desprende de las interpretaciones de los artículos 27-A y 51-A. Asimismo, la Defensoría del Pueblo ha afirmado que “se lesiona el principio deliberativo cuando se exonera del debate y la reflexión parlamentaria cuestiones de relevancia pública.”

En segundo lugar, sobre la inconstitucionalidad de la Ley N° 31018, el ponente realizó un análisis teniendo en cuenta primero el marco teórico general y, posteriormente, realizó el análisis de fondo. 

Sobre el marco teórico general, el ponente Ferrero menciona sobre el modelo económico del país respaldado por la Constitución Política del Perú. Asimismo, sobre la participación del Estado en la actividad privada a través de la actividad subsidiaria del Estado en la actividad empresarial, la promoción de la inversión privada- se pueden firmar convenios de estabilidad jurídica-, la protección de la gozan los contratos ante la intervención del Estado y la concesión de bienes de uso público. Respecto al contrato de concesión, recalca que este tipo de contratos permiten satisfacer un interés público y, a la vez, genera un beneficio para los privados. En el caso de contratos de infraestructura vial, las empresas recuperan la inversión a través del cobro de peajes. Además, mediante ese ingreso se realiza el mantenimiento de las pistas. 

Sin embargo, Ferrero añade que las reglas y cláusulas de los contratos de concesión las establece el Estado. Esta facultad la posee por el tipo de bien o servicio sobre el cual acuerdan. 

Sobre el análisis de fondo, las primeras críticas que realiza el ponente es la presencia de incoherencias en la finalidad de la Ley – evitar contacto con los usuarios y respetar el distanciamiento social-. Las mismas incoherencias encontró en los proyecto de ley que le anteceden- facilitar el paso de vehículos de instituciones y empresas que transporten bienes de primera necesidad, y de personas que brinden algún servicio al Estado-. Por lo cual, el magistrado Ferrero concluyó que la verdadera finalidad de la Ley no era evitar el contacto entre los usuarios, sino que generar un beneficio económico a las actividades de transporte al suspender el pago de peajes. 

Lo mencionado, el magistrado lo desprende del hecho de que no hay evidencias que determinen que la suspensión del cobro de peajes permita mitigar el contagio de COVID-19. Asimismo, según un informe del MINSA, esta actividad representa un riesgo moderado. 

Además, ya se ha habilitado la exoneración permanente del cobro de peajes para el tránsito de vehículos de instituciones del Estado. Por tal motivo, una de las finalidades de las leyes que buscaban suspender el cobro de peajes no sería válido. También tiene una observación en relación a la suspensión temporal, ya que no se encuentra regulada en ninguna normativa. Por otro lado, se debe recurrir al contenido del contrato de las vías concesionados cuando se quiere realizar algún cambio en este. 

Por ende, en el caso se aplique la Ley N° 31018, Ferrero considera que suspender el cobro de peajes supondría un incumplimiento contractual por parte del Estado. Asimismo, reiteró la afectación a la libertad de contratar por suspender unilateralmente el contrato e ir en contra de acuerdos que realizaron las partes. También, se le genera otra afectación al concesionario cuando se establece como parte de la Ley la prohibición de compensación. Además, se lesiona una disposición constitucional que prohíbe modificaciones legislativas de los contratos-ley. 

El Debate:

En primer lugar, el magistrado Augusto Ferrero Costa, en su ponencia, afirmó que la presente Ley afecta el derecho a la libertad de contratar que se encuentra regulado en el artículo 62° de la Constitución. Además, Ferrero comentó que el contrato de concesión es un contrato-ley, por lo cual el Estado debe velar por la seguridad jurídica de las partes. A lo mencionado, añadió que por la condición que tiene el contrato, este no puede ser modificado por una disposición legislativa. Asimismo, señaló que de acuerdo a un informe del MINSA, el nivel de peligrosidad del cobro de peajes es moderado. Por lo cual, no habría problema en que los peajes sigan funcionando. 

Siguiendo esa línea, el magistrado Manuel Miranda Canales se mostró a favor de la ponencia del magistrado Ferrero, ya que consideró que se encontraba adecuadamente argumentada.

En segundo lugar, el magistrado Ernesto Blume Fortini también estuvo de acuerdo con la ponencia pero añadió que un contrato no puede ser suspendido porque está prohibido por la Constitución Política del Perú. Asimismo, en caso se quiera modificar un contrato, se necesita la aprobación de ambas partes. Por lo cual, no se puede realizar de manera unilateral, menos intervenir un tercero como es el caso del Parlamento. El magistrado Blume comenta que esta Ley es inconstitucional porque vulnera el sistema económico regulado en la Constitución. Esto debido a que afectará la actividad privada. 

Por otro lado, el magistrado realizó críticas al sistema de votación que se está teniendo en el pleno del Congreso. Se debe tener en cuenta que actualmente las votaciones se están realizando a través de un vocero. Al respecto el magistrado señaló que el congresista, en función de su representación de los ciudadanos, debe participar en los debates, opinar públicamente y expresar su voto directamente. Lo mencionado, no se cumpliría al delegar su voto al vocero. Asimismo, refuerza su idea al mencionar los artículos 27-A y 51-A del Reglamento del Congreso. Estos artículos versan sobre los debates virtuales y la participación de los congresistas donde se expresa la “indelegabilidad del voto”, es decir, el voto es a título personal para que el congresista pueda explicar el fundamento de su voto. 

El magistrado Carlos Ramos Nuñez comparte lo mencionado en la ponencia por Ferrero en relación a la protección de los contratos-ley y la crítica del magistrado Blume sobre la delegación del voto. Esto debido a que la libre deliberación de los legisladores permitirá que los ciudadanos puedan hacer ejercicio de su derecho a escuchar y conocer la posición de los congresistas. 

En tercer lugar, el magistrado José Luis Sardón de Taboada resaltó en su discurso las graves consecuencias que ocasionaría que el Estado intervenga en la celebración de los contratos. Por tal motivo, también considera que se debe mantener el cobro de peajes. 

Por otro lado, el magistrado Eloy Espinosa- Saldaña Barrera también estuvo de acuerdo con la ponencia de Ferrero pero añadió algunas observaciones. En primer lugar, consideró que no hubo cuestionamientos a aspectos formales del proyecto de ley. Sin embargo, recalcó que es deber del juez constitucional pronunciarse ante una sospecha de inconstitucionalidad. Asimismo, mencionó estar a favor de la indelegabilidad del voto, ya que la junta de portavoces tiene como uno de sus fines la adopción de decisiones administrativas, más no es un órgano de deliberación legislativa. En segundo lugar, cuestionó la transparencia de los debates del parlamento. Esto debido a que se han llevado a cabo a altas horas de la noche y no se han transmitido las sesiones de algunas comisiones del Congreso. Además, criticó el uso reiterativo que hace el Congreso de las exoneraciones cuando estas se deben utilizar de manera excepcional durante el proceso legislativo.

Por último, la presidenta del Tribunal Constitucional- Marianella Ledesma Narváez– reafirmó la decisión de declarar fundada la demanda de inconstitucionalidad y recalcó que el voto de los congresistas es indelegable, ya que ”cada congresista representa a la nación, y no su portavoz”. Por lo cual, sería una práctica inconstitucional. Asimismo, comentó respecto a las exoneraciones mencionadas por Espinosa-Saldaña. Al respecto, añadió que el Tribunal Constitucional ya había cuestionado el uso de las exoneraciones en asuntos que merecen mayor deliberación por su complejidad o por ser muy técnicos. Por último, confirmó lo mencionado por Ferrero al comentar que se había violado el derecho a la libertad contractual y la protección que gozan los contratos. 

Como se puede observar, la mayoría de los magistrados han hecho observaciones sobre los mismos aspectos. Por ende, se declaró, de manera unánime, como fundada la demanda de inconstitucionalidad y se declaró como inconstitucional la Ley N°31018. Además, con las declaraciones de los magistrados sobre los votos, se tendrá una interpretación vinculante de los artículos 27-A y 51-A del Reglamento del Congreso que tendrá que tener en cuenta el Congreso en sus sesiones virtuales. 

Decisión del Tribunal:

Posterior a las intervenciones de cada magistrado en el debate y en la evaluación de la propuesta planteada en la ponencia del tribunalista Ferrero, el cuerpo colegiado pasó a aprobar dicha propuesta por unanimidad. Sumado a ello la sentencia cuenta con el fundamento de voto del magistrado Eloy Espinosa-Saldaña.

Es así que la ley que suspende el cobro de peajes se declara inconstitucional y, por lo tanto, se ordena que esta sea proscrita del ordenamiento jurídico. Asimismo, el Tribunal Constitucional decidió fijar de manera vinculante la interpretación de los artículos 27-A y 51-A del Reglamento del Congreso con el fin de que se asegura la libre y pública deliberación en el Parlamento y el voto libre y público de cada congresista.