Comentarios a la implementación de la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº533/2020, Caso de las Resoluciones Judiciales en materia de reincorporación, otorgamiento de beneficios y ascensos a los miembros de la Policía Nacional del Perú.

1.  El estado de la cuestión: la sentencia del Tribunal Constitucional Nº533/2020.

El 13 de febrero del año 2021, se publicó la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº533/2020^[1], referente a la demanda de conflicto competencial interpuesta por el Poder Ejecutivo contra el Poder Judicial sobre reincorporación, otorgamiento de beneficios y ascensos, mediante resoluciones judiciales, al personal de la Policía Nacional del Perú pasado a retiro por renovación de cuadros.

El Tribunal Constitucional no sólo declaró fundada la demanda competencial interpuesta por el Poder Ejecutivo a causa del menoscabo de sus atribuciones por parte del Poder Judicial, sino que dispuso que el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Interior determine en qué casos correspondería demandar la nulidad ante el Poder Judicial los actos administrativos expedidos como resultado de las resoluciones judiciales en las que se haya incurrido en los vicios competenciales detallados en dicha sentencia.

En ese sentido, de conformidad a lo señalado en el artículo 13 del TUO de la LPCA Nº27584, los entes del Sector Interior, previa a la interposición de la demanda, notificaron a los administrados la declaración de lesividad de los actos administrativos que, a juicio de la administración, habían sido expedidos como resultado de resoluciones judiciales en las que se incurrió en vicios competenciales.

Esto conllevo a que los administrados interpusieran recursos administrativos en contra de las resoluciones de lesividad buscando frenar las futuras demandas contenciosas administrativas que se interpondrían en su contra, sin tomar en cuenta que la resolución que declara lesivo un acto administrativo es de carácter inimpugnable en virtud de que no es un acto administrativo conforme a la definición del TUO de LPAG Nº27444.

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2. La declaración de lesividad, ¿un acto administrativo?

El artículo 1 del TUO de la LPAG Nº27444, define al acto administrativo como la declaración de la entidad que, en el marco de sus normas de derecho público, está destinado a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

Al respecto, el marco legal sostiene que la calidad de acto administrativo está reservada para las decisiones de la administración que puedan desplegar efectos jurídicos sobre los destinatarios titulares de derechos, obligaciones o intereses, “(…) los actos administrativos para serlo deben encaminarse, a la modificación o la extinción de una determinada relación jurídica, o la declaración (o a la negación de una declaración) de un derecho (o de otra circunstancia jurídicamente relevante), respecto de una persona, cosa o situación.^[2]”; entonces, ¿La resolución que declara lesivo un acto administrativo produce efectos jurídicos sobre la situación jurídica del particular?

Es oportuno precisar que, la causa que motiva a la administración a recurrir al proceso contencioso administrativo para anular sus propios actos, es la pérdida de su potestad revisora producto del plazo prescriptorio, entonces, la pretensión de la administración en el proceso contencioso es la nulidad de su acto administrativo; en ese sentido, la administración requiere al órgano jurisdiccional  declare la nulidad de su propio acto, por ende, es el juzgador quien determinara sí corresponde anular o no el acto administrativo objeto de la demanda.

Por tanto, respondiendo a la pregunta que antecede, la declaración de lesividad de un acto administrativo no modifica, altera o varía la situación jurídica o el estatus subjetivo del administrado, pues no tiene un contenido regulador respecto de los intereses o derechos de los titulares destinatarios del acto administrativo, es por esta razón y no otra, que la administración literalmente se ve obligada a recurrir al proceso contencioso de lesividad para anular sus propios actos.

Entonces, respondiendo a la pregunta principal, la declaración de lesividad no es un acto administrativo al no tener un efecto regulador sobre los intereses o derecho del titular del acto administrativo, el administrado no ve afectado su status jurídico obtenido a consecuencia del acto administrativo objeto de la declaración de lesividad.

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3. Entonces, ¿es un acto de administración interna?

 

El acto de administración interna, por definición del texto de la norma, está orientado a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines pertinentes de la entidad^[3], sus efectos, entonces, están limitados al interior de la administración, “la distinción entre los actos administrativos y los actos de administración interna es evidente, estando relacionado directamente con el destino de los efectos del acto”^[4], “lo actos de administración interna tiene una eficacia limitada al ámbito en el cual se desarrolla, sin poder ser creador de relaciones intersubjetivas  sino solo inteorganicas”^[5].

Ahora bien, terminar concluyendo que la declaración de lesividad es solo un mero acto de administración interna por carecer de un carácter regulador queda muy corto atendiendo el grado de importancia de esta actuación en el proceso contencioso administrativo de lesividad, debemos recordar que el artículo 13 del TUO de la LPCA Nº27584 señala que previa a la interposición de la demanda se necesita una resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público.

Entonces, es el mismo ordenamiento que dota de un carácter especial a la declaración de lesividad que la hace distinta a un acto de administración interna, “la declaración de lesividad es una manifestación de juicio, razonada y declarativa que emite la autoridad administrativa calificando como lesivo el acto administrativo (…)”^[6]

Por tanto, declaración de lesividad, refleja la voluntad de la administración respecto de un acto administrativo propio que pretende anular en la vía judicial, esto se enmarca en una declaración de juicio en la que no sólo expone o se da cuenta de la existencia de un acto, sino que se valora y opina al respecto manifestando que esté se encuentra aquejado de vicios de ilegalidad que hacen inviable su pervivencia en el ordenamiento por contravenir gravemente el interés público.

Entonces podemos concluir con lo siguiente, la declaración de lesividad no es un acto administrativo conforme lo señala el TUO de nuestro LPAG por carecer de efectos reguladores que puedan alterar la situación o el estatus jurídico del titular destinatario; pero tampoco es un acto de administración interna que agota sus efectos dentro de la esfera de la administración, sino que es un acto de administración especial o sui generis que declara o considera que un acto propio contiene vicios de ilegalidad y contraviene el interés público, por lo que tiene efectos fuera de la esfera de la administración al ser un requisito de procedibilidad para la admisión de la demanda.

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4. Conclusión: La declaración de lesividad es inimpugnable a través de los recursos administrativos contenidos en el TUO de la LPAG Nº27444.

Frente a un acto de la administración que el destinatario considere viola, afecte, desconoce o lesiona derechos o intereses legítimos, estamos en la capacidad de poder contradecirlos con el objeto de que sea revocado, modificado, anulado o suspendido, ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 del TUO de la LPAG Nº27444, ahora bien, la facultad para contradecir tales actos se regula mediante los recursos administrativos contenidos en el Capítulo II del Título III del referido TUO.

Bajo tales dispositivos legales, podemos afirmar que la pretensión de nulidad que pueden ejercer los administrados mediante el uso de recursos administrativos no van dirigidos contra de cualquier acto de la administración, sino sólo contra actos administrativos, pues sólo estos, modifican, alteran o extinguen el estatus subjetivo de su titular.

               

Ahora bien, conforme a lo desarrollado ut supra, la declaración de lesividad al no ser un acto administrativo no podría ser impugnado mediante los recursos administrativos contemplado en nuestro ordenamiento, por ende, se concluye que la declaración de lesividad de los actos administrativos expedidos como resultado de las resoluciones judiciales en las que se haya incurrido en los vicios competenciales detallados en la Sentencia del Tribunal Constitucional Nº533/2020, son inimpugnables mediante los recursos contemplados en el TUO de la LPAG Nº27444. En conclusión, mis estimados lectores, pretender impugnar la declaración de lesividad mediante recursos administrativos es un ejercicio inútil del derecho de defensa, que incluso develaría la estrategia legal del abogado del administrado y la falta de conocimiento del marco legal que rige a este tipo de proceso contencioso administrativo.