El ordenamiento jurídico peruano ofrece un sistema bifásico robusto para que ciudadanos y empresas cuestionen decisiones desfavorables de entidades públicas: una primera etapa administrativa donde se busca enmienda dentro de la administración misma, y una segunda etapa judicial donde interviene el Poder Judicial para garantizar la legalidad de las actuaciones públicas. Este sistema responde al principio fundamental de que en un Estado de Derecho, todas las acciones administrativas están sujetas a control legal.
Entendiendo el Sistema: Dos Niveles de Defensa
El sistema peruano reconoce que los administrados poseen “derechos y garantías a lo largo de un procedimiento” y establece mecanismos para “contradecir una decisión de la administración que vulnera un derecho o un interés legítimo.” Antes de acceder a los tribunales, la ley exige generalmente que se agote la “vía administrativa”—es decir, que se intenten todos los recursos disponibles dentro de la administración.
Esta estructura sirve dos propósitos: (1) permite que la administración corrija sus propios errores sin intervención judicial, y (2) genera documentación probatoria que luego resulta fundamental para demandar ante los tribunales especializados.
Nivel 1: Recursos Administrativos
1. Recurso de Reconsideración (Artículo 219 LPAG)
El primer mecanismo disponible es presentar el recurso de reconsideración ante la misma autoridad que emitió la decisión desfavorable. Este recurso es opcional; su no interposición no impide ejercer el recurso de apelación posterior.
Requisitos y Procedimiento:
- Plazo de presentación: 15 días hábiles contados desde el día siguiente de la notificación de la resolución
- Autoridad competente: Misma que dictó el acto impugnado
- Evidencia requerida: Debe sustentarse en “nueva prueba”—es decir, nueva evidencia o documentación que no había sido considerada en la decisión original. Excepción: en actos emitidos por órganos de única instancia, no se requiere nueva prueba.
- Plazo de respuesta: Máximo 30 días (según el procedimiento específico de la entidad)
Estrategia: La reconsideración es útil cuando se tienen argumentos o pruebas adicionales que pueden cambiar el parecer de la autoridad. Si solo se cuestiona la interpretación de lo ya presentado, la apelación es más apropiada.
2. Recurso de Apelación (Artículo 220 LPAG)
Si la reconsideración es rechazada o si se elige omitir este paso, procede el recurso de apelación. Este se dirige a la misma autoridad que emitió el acto, pero para que lo eleve a su superior jerárquico.
Requisitos y Procedimiento:
- Plazo de presentación: 15 días hábiles desde notificación de la resolución que se impugna
- Sustento legal: Debe fundarse en (i) diferente interpretación de las pruebas producidas, o (ii) cuestiones de puro derecho
- No requiere nueva evidencia como tal; se cuestiona la evaluación de lo ya presentado
- Autoridad resolutora: Órgano jerárquicamente superior
- Plazo de respuesta: Máximo 30 días (varía según entidad)
- Modalidad: Online a través del portal de la entidad (requiere firma de abogado)
Documentación requerida:
- DNI del administrado y de su representante (si aplica)
- Expresión clara de lo solicitado
- Fundamentos de hecho y de derecho
- Lugar para recibir notificaciones
- Relación de documentos anexados
3. Recurso de Revisión (Artículo 218.1 LPAG)
Existe un tercer recurso—la revisión—pero solo aplica cuando expresamente una ley o decreto legislativo lo autoriza. Casi nunca es disponible y no será abordado en detalle aquí.
Entendiendo el “Silencio Administrativo”
Un concepto crucial es el silencio administrativo negativo. Si la entidad pública no responde dentro del plazo máximo establecido en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), la ley presume legalmente que ha denegado la solicitud. Esto permite al ciudadano:
- Considerar su solicitud como rechazada sin necesidad de resolución expresa
- Interponer el recurso de apelación o demanda judicial sin esperar respuesta formal
- Calcular plazos para acciones subsecuentes
Este mecanismo protege a administrados de la inactividad estatal prolongada.
Protección por Caducidad: Límite Temporal
Para los procedimientos sancionadores (por ejemplo, sanciones administrativas), existe una salvaguarda temporal crítica: la caducidad.
Reglas de Caducidad (Artículo 259 LPAG):
- Plazo máximo: 9 meses contados desde la notificación de la imputación de cargos
- Ampliación excepcional: Hasta 3 meses adicionales si la administración emite resolución justificada antes de vencer los 9 meses
- Efecto: Si transcurre el plazo sin resolución notificada, el procedimiento caduca automáticamente (de pleno derecho)
- Resultado: El procedimiento se archiva sin pronunciamiento sobre el fondo; no hay sanción
Este plazo no aplica a los procedimientos recursivos—es decir, si una apelación está pendiente, sigue contando pero la resolución de esa apelación no está sujeta a caducidad adicional.
Estrategia: Si una administración tarda excesivamente en responder un recurso administrativo, el administrado puede solicitar declaración de caducidad, lo que extingue el procedimiento.
Nivel 2: Proceso Contencioso Administrativo
Después de agotar la vía administrativa—o en ciertos casos excepcionales sin agotar—es posible demandar ante el Poder Judicial a través del proceso contencioso administrativo regulado por la Ley 27584.
Requisitos Previos para Acceder a Vía Judicial
Agotamiento de la vía administrativa es requisito fundamental (Artículo 20 LPCA), lo que significa:
- Haber obtenido resolución final (o silencio negativo) en el último nivel administrativo disponible
- Documentar el agotamiento mediante certificado o copia de la última resolución
- Sin este documento, el juzgado rechaza la demanda por inadmisibilidad
Excepciones al agotamiento (Artículo 20.2, 20.3, 20.4 LPCA):
- Cuando se reclama omisión o inactividad (Artículo 4.2 LPCA): Si la entidad no realiza una actuación que está obligada a ejecutar
- Procedimiento: Presentar reclamación escrita a la entidad solicitando cumplimiento
- Plazo: Entidad tiene 15 días para cumplir
- Si no cumple: Puede demandar sin pasar por recursos administrativos formales
- Cuando se reclaman derechos pensionarios (Artículo 20.4): Excepción específica para pensiones denegadas
- Cuando la propia administración demanda: Protección para que el Estado pueda litigar sin restricciones formales
Competencia Judicial
¿A cuál juzgado acudir? (Artículo 10 LPCA):
El demandante elige la competencia territorial:
- Juzgado del domicilio de la entidad demandada, O
- Juzgado del lugar donde ocurrió el acto administrativo, O
- Juzgado del lugar donde ocurrió el silencio administrativo
Jueces Competentes (Artículo 11 LPCA):
- Primera Instancia: Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo (Juez Especializado en Asuntos Administrativos)
- Apelación: Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior
- Casación: Sala Civil de la Corte Suprema
- En localidades sin juez especializado: Juez Civil o Mixto
Para asuntos tributarios específicamente, existe sistema especial en Tribunales Fiscales.
Tipos de Pretensiones Posibles
El Artículo 5 LPCA permite solicitar al juzgado que declare o ordene:
- Nulidad (Total o Parcial) del acto administrativo cuando:
- Contraviene la Constitución, leyes o normas reglamentarias
- Contiene defecto u omisión en requisitos de validez
- Proviene de aprobación automática o silencio administrativo positivo ilegal
- Constituye o es consecuencia de infracción penal
- (Pretensión más frecuente)
- Declaración de Infeasibilidad: Cuando existe actuación material sin respaldo legal formal
- Orden de cese de la actuación ilegal
- Orden de Cumplimiento: Que la administración realice actuación específica a la que está obligada
- Ejemplo: Entregar información, emitir resolución nueva, pagar deuda, etc.
- Inaplicabilidad: Que una norma administrativa general no se aplique al caso particular (raro)
Requisitos Formales de la Demanda
Todo escrito de demanda debe cumplir requisitos de admisibilidad:
- Documento que acredite agotamiento de vía administrativa (resolución o silencio negativo documentado)
- Domicilio real y domicilio procesal donde recibir notificaciones
- Identificación de la entidad demandada con precisión
- Petitorio claro: qué se solicita al juzgado
- Fundamentos de hecho y derecho: argumentación jurídica
- Documentos anexados: copias de resoluciones, correspondencia, etc.
- Firma de abogado: Obligatoria en toda demanda contenciosa
Plazo para Demandar
Plazo general: 30 días calendario desde la notificación de la resolución final administrativa
Excepción: En asuntos tributarios, 3 meses desde la notificación de resolución del Tribunal Fiscal
Vencido este plazo, la demanda es rechazada por extemporánea.
Medidas Cautelares (Protección Provisional)
Mientras se tramita un proceso contencioso administrativo, es posible solicitar medidas cautelares para evitar que la ejecución del acto administrativo cause daño irreparable.
Tres requisitos deben concurrir simultáneamente (Artículo 38 LPCA):
- Verosimilitud del derecho invocado: Demostrar que el principal tiene posibilidad razonable de ser declarado fundado
- Juez hace análisis sumario de probabilidad
- Peligro en la demora: Riesgo de que el tiempo haga ineficaz la sentencia futura
- No requiere daño irreparable (diferente de procesos civiles)
- La ejecutoriedad misma del acto administrativo constituye peligro
- El mero paso del tiempo puede ser amenaza justificable
- Adecuación de la medida: Proporcionalidad entre lo protegido y la medida solicitada
- Debe existir relación coherente entre pretensión y medida
Contracautela requerida (garantía de indemnizar daños si medida resulta infundada):
- Personal: Carta fianza bancaria o financiera por 60% del monto de la medida, vigencia 12 meses renovables
- Real: Hipoteca de primer rango sobre propiedad, cubriendo 60% del monto
Tramitación Procesal en Primera Instancia
Después de admitida la demanda:
- Plazo variable: Típicamente 6 meses a 5 años según complejidad
- Fases: Ampliación de demanda, contestación, fase probatoria, alegatos, sentencia
- Procedimiento: Sigue reglas del Código Procesal Civil con especificidades administrativas
- Poder coercitivo del juez: Puede compeler a la entidad a remitir expediente administrativo, imponer multas por renuencia
Resolución y Recursos
Primera Sentencia: El Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo emite sentencia que puede:
- Declarar nula la resolución administrativa
- Ordenar su cumplimiento
- Ordenar pago de dinero
- Establecer obligaciones específicas
Apelación: Cualquiera de las partes puede apelar ante la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte Superior respectiva dentro de 30 días.
Casación: Contra sentencia de Sala es posible casación ante Sala Civil de la Corte Suprema (por infracción normativa grave).
Ejecución de Sentencias
Un aspecto frecuentemente problemático es la ejecución de sentencias contra el Estado.
Principio fundamental (Artículos 44-45 LPCA):
- El mismo juzgado que decidió en primera instancia es responsable de su ejecución
- Todo servidor público está obligado a cumplir órdenes judiciales sin poder cuestionarlas
Dos fases:
- Ejecución voluntaria: Administración tiene plazo fijado por juez para cumplir
- Ejecución forzosa: Si no cumple voluntariamente, juez ordena medidas coercitivas
- Multas progresivas y compulsivas
- Responsabilidad civil y administrativa del servidor que desobedezca
Pago de dinero: Para sentencias condenatoria de pago, ocurren dos subfases:
- Procedimiento administrativo previo: Juez ordena responsable del pliego realizar presupuesto
- Ejecución forzada: Si después no paga, se ejecuta contra partidas presupuestales
Asistencia Legal Gratuita
Si no se tienen recursos económicos, existe Defensa Pública.
Centros Alegra (Centros de Asistencia Legal Gratuita):
- Atienden temas penales, civiles, laborales y familiares
- Ubicados en múltiples ciudades del Perú
- Servicio completamente gratuito
Requisitos:
- Mayor de 18 años
- Presentar DNI
- Declaración jurada de no disponer de recursos para abogado particular
- Verificación: 20 días de confirmación de situación económica
Línea telefónica: 1884 (lunes a viernes 8:00 am – 4:30 pm) para consultas iniciales
Defensoría del Pueblo: Institución separada que investiga vulneraciones de derechos fundamentales por entidades públicas, actuando como mediadora.
Estrategia Práctica: Caso Típico
Supongamos una municipalidad deniega solicitud de licencia comercial alegando incumplimiento de requisitos formales. Pasos:
- Recibir Resolución Denegatoria (Día 0)
- Dentro de 15 días: Evaluar si hay nueva prueba → Si sí, interponer Recurso de Reconsideración
- Esperar hasta 30 días: Si respuesta adversa, dentro de nuevos 15 días interponer Apelación
- Esperar hasta 30 días: Autoridad superior resuelve
- Si desfavorable y se agotó vía: Dentro de 30 días, demandar contenciosamente ante Juzgado Especializado
- Adjuntar: Copia de Resoluciones, Apelación, silencio negativo (certificado)
- Proceso judicial: Típicamente 2-3 años en primera instancia
- Posible apelación a Sala: Otros 1-2 años
- Ejecución: Si favorable, municipalidad debe expedir licencia; si se niega, medidas coercitivas
Consideraciones Finales
El sistema peruano, aunque establece protecciones robustas, requiere paciencia y precisión procesal. Los plazos de 15 días para presentar recursos y 30 días para demandar son inderogables—vencidos, se pierde el derecho. La documentación debe ser exacta: cada resolución, cada fecha, cada firma de abogado importa para admisibilidad.
La intervención del Poder Judicial garantiza que, en última instancia, un ciudadano puede obtener tutela jurisdiccional efectiva contra actos administrativos ilegales o arbitrarios. Sin embargo, los tiempos procesales—especialmente en primera instancia—demandan realismo: es raro que un caso se resuelva en menos de dos años.
Para residentes en San Pedro de Pilpa, Ica, o en cualquier parte del Perú, los Juzgados competentes en lo contencioso administrativo se encuentran en sedes de Cortes Superiores (Lima, Arequipa, Trujillo, etc.), lo que puede requerir representación legal a distancia mediante abogados colegiados.